第3713期 2016-11-17

交警争开罚单爆粗口,谁在纵容“罚款经济”

刘文昭  

昭昭在目

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导语

不少司机都有一个感受:一到年末,交警的执法力度和罚款数额都要明显高于其它月份,关于交警罚款拿提成的传闻也会随风传播。最近非常火爆的一则“河南南阳交警抢开罚单”的视频,则让很多人确信交警年底猛开罚单,背后一定有猫腻。…[详细]

当地警方回应迅速,却有些越描越黑

河南南阳两交警抢开罚单引争执 二人均被停职

在这则视频中,河南南阳的两名警员的对话很有意思。车内的警员对车外的年轻警员“抢地盘”的行为非常不满,并告诉对方,此前在某地执勤时,对方警员已经有“撬活”行为,自己并未吱声。

年轻警员则依旧不愿意退让,“你开你的(罚单),我开我的,谁能拦住(违章车辆)是谁的本事,谁也不影响谁,都把任务完成了。”还称因被领导“老马”所逼,如果开不来罚单,回去会挨骂。

11日视频一经流出,立刻引来了网友的关注:法律有规定,任何单位不得给交管部门下达或者变相下达罚款指标,为何交警还要抢地盘争罚款?当地警方反应很迅速,12日晚就出了通报——当事警员“行为失当,言语粗俗,表述有误,引起了群众的误解,影响了警队形象”,现已停职。

不过,网友对“误解”一词并不买账,继续追问到底有没有罚款任务。14日,当地警方不得不再次回应,民警口中的“任务”不是罚款任务,是工作任务考核,是竞赛式的。警方还表示,当事人到银行缴纳的罚款全部进入了财政账户,交警部门从未见到过钱(罚款),“警员有提成”一说更不可能。

然而,兰州大学法学院教授刘德法指出,“罚款任务”和“绩效考核任务”在针对违章车辆的处罚方面内容应该是一致的,只是叫法不一样;有网友认为,竞赛式考评比罚款指标更恶劣,指标有定数,竞赛不封顶,罚得只会更狠;还有网友继续质疑,“警员有没有提成”可放在一边,但交警部门不可能见不到钱,罚款进入地方财政后,总会按照一定比例返还。

河南省南阳市警方回应积极,却很难平息网友的质疑河南省南阳市警方回应积极,却很难平息网友的质疑

罚款上缴国库,不能斩断利益关联,交管部门仍有罚款动力

网友的质疑有没有道理?当然有。罚款按照一定比例返还给交管部门,并非网友的臆想,而是一种由来已久的制度安排。

《道路交通安全法》规定,公安机关交通管理部门依法实施罚款的行政处罚,应当收缴分离;罚款和依法没收的违法所得,全部上缴国库。需要注意的是,国库并不专指中央金库,按照我国法律,县级以上各级政府都要建立国库,库款的支配权属本级政府财政部门。

2004年,财政部曾下发《关于加强政府非税收入管理的通知》,明确了政府非税收入的分成管理政策,规定“政府非税收入分成比例,应当按照所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定”。这个通知目前并没有被废除,所以交管部门取得分成“合法合规”。

具体到交通罚款,交管部门获得的分成可能很高。2011年,央视曾曝光过黑龙江省林甸县一运管站罚款和当地财政的分成情况:这个运管站有40多人,19个编制,剩下人的工资靠罚款。站长表示,“罚款不是拿回来直接坐支,如果直接花了,那就完蛋了。你得走渠道,交财政,财政再给你拨回来,这样罚款就可以正常使用了。”这位站长还抱怨,所有的罚款当地财政要扣40%,留给站里只有60%,还得请领导喝酒按摩。

不管是四六分,还是三七分,返回来的罚款都不会是小数目。一些交管部门对警员制定严苛的考核计划,如完不成就要脱岗培训,甚至扣工资,就很好理解了。

网友质疑的背后,是对交警动辄罚款却申诉无门的不满

视频曝光后,对交管部门罚款经济的质疑是主流,但也有一种声音不甘寂寞——“你既然违规,就该受到处罚,好好开车没人罚你。”

这种说法固然有理,但忽略了现实情况。2012年,公安部颁布了《机动车驾驶证申领和使用规定》,被称为“史上最严交规”。它的一大特点就是罚款规定随处可见,却没有国外交警常用的口头警告。有学者指出,如果把新交规中直接规定罚款的和间接规定罚款(清除记分也需要缴纳罚款)的项目统计一下,就会发现涉及罚款的项目有170 项之多。

结果,罚款常成为交管部门执法的目的。不久前,在上海宝山、普陀两区交界地,一辆被弃置很久的面包车被两区交警共贴了14张罚单,谁也不愿把车拖走,可谓罚款经济的生动写照。

在我国,对交警处罚不满,可以提起行政复议和行政诉讼,但这两条路都太难走。2014年,最高法行政审判庭副庭长王振宇坦承,10年前,民告官的原告胜诉率为30%左右,近年来下降到10%以下,有一些省份甚至只有2%。而行政复议需要申请人向地方政府或上一级主管部门提起,复议结果基本上是领导说了算,成功率可想而知。

交警的处罚让这位司机开始怀疑人生交警的处罚让这位司机开始怀疑人生

在美国,申诉的渠道则要便捷很多。如果警察认为你违规,并开出了罚单,仅仅意味着他向法院起诉你有罪。你有三个选择:认罪(Plea of Guilty),交罚金;有解释认罪(Plead Guilty With An Explanation),可能会少交罚金;不认罪,法庭见。

除了刑事罚单,一般的违规罚单在10分钟内庭审审结。开庭时,司机和交警都要按时到庭,若交警不到庭,法院会认定司机胜诉;若司机违规证据确凿,司机必须认罚;若司机有充分证据,法院亦会判决交警败诉。

有了能制约交警乱开罚单的制度,才可以说“违规,就应该接受处罚”。

在美国,庭审交通违规违法案件,交警必须出庭在美国,庭审交通违规违法案件,交警必须出庭

真想平息质疑,除了给司机申诉渠道,还必须斩断利益关联

将交通罚款纳入地方财政,用违规者的钱提高公共福利,是各国通则。看起来也没什么不妥,但美国的一些司机维权组织却不这么觉得。在文章《罚单是笔大生意》(2007年)一文中,维权人士估计美国当年开出罚单2500-5000万份,罚款收入约为37.5亿-70亿美元,如果半数的罚单导致保费增加300元(违章越多,保费越高),保险公司也会获益37.5亿-70亿美元。

他们认为,为了保障政府收入,政府会出台繁琐严苛的法律,让每个司机都有违法的可能; 夸大交通事故发生的概率,让公众觉得被惩罚的都是“坏司机”,罚得有理;把罚款金额保持在一个“合理”的范围内,不能让司机心疼到每次都上法院(这会增加司法开支,减少政府收入)……

为改变现状,他们提出了3点建议:1、法院和警察不应直接受益于罚款收入;2、不以开出的罚单量评价执法人员;3、地方政府不保留罚款,上交给州政府,统一分配。

因为美国地方财政非常依赖交通罚款(占很多地方政府收入的30%以上),他们的建议常被一些人嘲笑,但现在他们的建议离现实越来越近。

之所以发生这种转变,是因为美国地方政府过度依赖交通罚款的弊端已显露:1、违章处罚风险增加,司机担心罚款和保费增加,害怕警察,影响“警民关系”;2、在利益的驱动下,警察容易忽视社区安全需求,把增加罚款作为工作的优先级。

这不仅影响警民的互信,还容易让警察处理不严重的违法违规时,倾向于一罚了之。与高收入群体相比,低收入群体法律知识匮乏,更容易成为执法目标,与警察的对立情绪更强烈。

弗格森骚乱中,抗议者在警察局门口表达对警方执法的不满弗格森骚乱中,抗议者在警察局门口表达对警方执法的不满

2014年,密苏里州圣路易斯县弗格森小镇发生大规模骚乱,震惊世界。事件的起因是一名非裔青年在没有携带武器的情况下,被白人警察射杀。发生骚乱的原因见仁见智,但很多美国媒体和学者都指出,当地居民难以承受的交通罚单是一剂不可忽视的催化剂——2013年弗格森镇居民共收到交通罚单11822张,而这个小镇总共才有21000多人。被罚款的多是低收入的黑人,很多人需要变卖家产,才能凑够罚金。

为扭转地方政府对交通罚金的依赖,保护弱势群体,2015年密苏里州立法对交通罚款占地方收入的比例进行限制:其他地区交通罚款占比不得超过20%,圣路易斯县不得超过12.5%。多余的交通罚款由州政府统一支配,用于教育事业。

此外,密苏里州还援引《公平正义法案》,将单纯为增加收入而进行违章处罚的行为,定义为侵犯人权,违者最高可判处五年监禁。

我国也可以借鉴美国的经验,在公开交通罚款收入明细的基础上,对交通罚款的使用比例作出上限规定,多余的部分由国家统筹。既对交警部门保持一定的经济激励,又能防止激励过度。如果各省市的交通罚款统一用在教育、医疗等资金短缺的民生领域,效果更好,还能让地方交管部门一劳永逸地摆脱“借公肥私”的质疑。

  交通罚款收得多还是少,美国的弗雷德博士给出了一个非常巧妙的判断标准:司机在路上碰到警察,是否感到害怕。我国的交通罚款收得多还是少,每个老司机心中恐怕都有一个答案。

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