“搁置争议,共同开发”始末

钓鱼岛纠纷开始于50年代,但当时纠纷的核心是台湾当局与琉球地方政府;1971年日美签订冲绳归还协定,大陆与日本才逐渐超越台湾与琉球,成为钓鱼岛纠纷的主体双方。而70年代恰又正值大陆外交政策大转折,试图联合美、日对抗苏联以获取国家安全的外交保障。钓鱼岛问题上的“搁置争议,共同开发”原则,就产生于这样一种特殊的时代背景下。

为确保中日关系正常化,周恩来1972年提出暂时搁置钓鱼岛问题

“搁置争议”政策的最早出处,就目前所披露的资料而言,应该是1972年7月28日周恩来同日本公明党领袖竹入义胜之间的一次会谈。据日本霞山会出版的《日中关系基本资料集:1949年-1997年》记载,周恩来在会谈中明确表示:“钓鱼岛问题没有必要涉及,和恢复邦交这个大问题相比,它就算不了什么问题嘛。”

稍后的1972年9月27日,周恩来与来访的日本首相田中角荣谈话时,再一次重申了中方暂时搁置钓鱼岛问题的讨论的态度。据曾担任外交部顾问,深度参与中日邦交恢复工作的日本问题专家张香山回忆:

“关于这个(钓鱼岛)问题,是在(中日)第三次首脑会谈快要结束的时候谈起的,双方只是表个态就不谈了。当时田中首相说:我还想说一句话,我对贵方的宽大态度很感谢,借这个机会我想问一下贵方对‘尖阁列岛’(即我钓鱼岛)的态度如何?周总理说:这个问题我这次不想谈,现在谈没有好处。田中首相说:既然我到了北京,不提一下,回去会遇到一些困难。现在我提了一下,就可以向他们交待了。周总理说:对!就因为那里海底发现了石油,台湾拿它大作文章,现在美国也要作这个文章,把这个问题搞得很大。田中说:好!不需要再谈了,以后再说。总理也说:以后再说,这次我们把能解决的基本问题,比如两国关系正常化问题先解决。这是最迫切的问题。有些问题要等到时间转移后来谈。田中说:一旦邦交正常化,我相信其他问题是能够解决的。”(《中日复交谈判回顾》,载《日本学刊》1998年第1期)

日本霞山会出版的《日中关系基本资料集:1949年-1997年》辑录的周恩来谈话资料,与张香山的回忆大致相同,周恩来说:“我们不要在这里为它(钓鱼岛)争论了。毕竟,在地图上,它们是你几乎找不到的几个小点。它们之成为问题,只不过是因为它们周围发现石油而已。”日本方面似乎也不愿意因为纠缠于钓鱼问题而阻碍中日邦交正常化,外相大平正芳的看法很有代表性:“作为外相在中国逗留了一周,领土问题没有被提出。中日双方都没提出领土问题。我认为这是正确的。”

关系正常化之后,中方继续谋求“中日同盟反苏”

关于中日邦交正常化,有一个比较奇特的事实:它实际上分了两步走,1972年两国公布了一份《联合声明》;延至1978年,又签订了一份《中日和平友好条约》。为什么有了一份《声明》还不够,还要有个《条约》?为什么《声明》和《条约》不能合二为一?为什么二者签订的时间相差六年之久?这些都是亟需档案解密才能回答的问题。

不过在现有资料的基础上,也大致可以得出一种可靠的解释。1973年2月,毛泽东在会见来访的美国国家安全事务助理基辛格时曾提出:“我跟一个外国朋友谈过,我说要搞一条横线,就是纬度,美国、日本、中国、伊朗、土耳其、欧洲”,“只要目标相同,我们不损害你们,你们也不损害我们”,共同对付苏联。1974年,毛泽东在会见日本来访者时又说:“我看,美国、日本和中国,连巴基斯坦、伊朗、土耳其、阿拉伯世界、欧洲都要团结起来,一大片的第三世界要团结。”毛泽东的“一条线”策略,实际上是想构筑一条联合反苏的同盟,以此抵御苏联的对华威胁。而日本,则是这一构想中极其重要的一环。换句话说,《联合声明》起到的是确立两国邦交正常化的作用;而《友好条约》的作用,则是确立一种“中日对苏同盟”。

但日方无意共同反苏,更有日本政客以钓鱼岛问题相逼迫,邓小平于是再提“搁置论”

《友好条约》迟迟不能签订,恰恰在于日本认为其中的“反霸条款”有以“中日同盟”的姿态直接针对苏联的嫌疑。如滩尾弘吉就曾公开声言:“条约中写进反霸条款与迄今为止政府的日中是日中,日苏是日苏的主张相悖”;“日本卷入中苏对立将导致亚洲的不稳定和紧张”。日本政府基于同样的理解,在谈判中坚持认为不应该把日中和约变成“对苏防卫条约”。而中方则竭力解释“反霸条款”没有针对苏联的意思,坚持要将其全部写入条约;日方转而要求在条约中明确解释反霸条款“不是针对特定的第三国”,中方则表示表示“任何解释实际上都是后退”,坚决拒绝日方的建议。

在这一漫长的谈判期间,钓鱼岛问题也成为了日本政府用来逼迫中国让步的筹码,滩尾弘吉就曾坚持要求把中国承认日本对钓鱼岛列屿的主权作为签订《友好条约》的先决条件之一。而在中国方面,1976年毛泽东去世,“一条线”构想的实施实际上已经停顿,中方在“反霸条款”问题上已获得较大的腾挪空间。1978年重开谈判后,因为中方基本接受了日方的要求——在把反霸条款列入条约的同时,明确写明“本条约不影响缔约各方同第三国关系的立场”——《中日和平友好条约》得以迅速签订。

如日本国内呼声所愿,日方谈判代表1978年8月10日在北京确实提到了钓鱼岛问题。时任副总理的邓小平则重复了周恩来1972年的搁置论:“我们两国并不是不存在一些问题,比如你们说的尖阁列岛,我们叫钓鱼岛的问题,还有大陆架的问题。在你们国内不是也有一些人企图挑起这样的事情来妨碍中日和平友好条约的签订吗?这样的问题不要牵扯进去——搁置它 20 年、30 年嘛!”

稍后的10月25日,访日的邓小平在记者招待会上再次回答了日本记者提出的“尖阁列岛”归属问题。 邓小平说:“‘尖阁列岛’我们叫‘钓鱼岛’,这个名字我们叫法不同,双方有着不同的看法,实现中日邦交正常化的时候,我们双方约定不涉及这一问题。这次谈中日和平友好条约的时候,双方也约定不涉及这一问题。倒是有些人想在这个问题上挑些刺, 来阻碍中日关系的发展。我们认为两国政府把这个问题避开是比较明智的。这样的问题放一下不要紧, 等十年也没有关系。我们这一代缺少智慧, 谈这个问题达不成一致意见下一代总比我们聪明,定会找到彼此都能接受的方法。”(据日本霞山会出版《日中关系基本资料集:1949年-1997年》)

当时的媒体普遍认为邓小平提出“搁置争议”相当明智

与今天许多人批评“搁置争议”耽误了钓鱼岛问题的解决不同,70年代的港台媒体,普遍认为“搁置争议”策略是相当明智的选择——这当然是因为当年的媒体身在其境,了解当日的事件背景的缘故。譬如,香港《明报》1978年5月23日曾以《邓小平谈钓鱼岛》为题发表社论,其对“搁置争议”论的评价相当中肯。文章说:

“邓小平于十九日接受美国合众国际社二十五位编辑和发行人的访问时,谈到了许多当前的中国及世界大事一。…….最引起海外华人关注的,相信是下面这几句话,他说,日本对钓鱼岛享有主权的说法是站不住脚的。两国已同意押后,在商讨和约时不讨论这一问题。中国认为,这问题将来很容易解决。

“我们十分欢迎邓小平以中共中央副主席的身份,在钓鱼岛的主权问题上表示了如此明确的态度,邓小平的声明,……认为日本的主张站不住脚,那自然便是说,中国对于钓鱼岛享有主权的说法站得住脚;两国暂时不讨论该群岛的主权问题,那也很好,国际间的领土争议是长期性的事,既不可能、也不需要在最短期间急谋解决,何况该群岛上并无人居,尽可在适当时机,以和平方式谋取合理解决。我们认为必须坚持一个原则:钓鱼岛是中国的领土,邓小平既有这样明确的表示,那就令人满意了。中国政府决不会放弃本国的领土。

“他说这问题将来很容易解决。那是甚么意思?邓小平没有详加分析,也没有暗示为甚么很容易解决。在一般情况下,国际间的领土争执极不容易解决,除了兵戎相见,在战争上一决胜败之外,单靠谈判实在很难取得协议,而中日之间,虽然绝无为钓鱼岛打上一仗之意。猜想起来,邓小平说这段话时,心中极可能会想,比之中苏大战的胜败,钓鱼岛实在微不足道。”

但日方从一开始就不承认与中方就“搁置争议”达成过任何共识

虽然邓小平说“实现中日邦交正常化的时候,我们双方约定不涉及这一问题。这次谈中日和平友好条约的时候,双方也约定不涉及这一问题”,但日方并不认为这等同于“搁置争议”。1975年10月22日,日本民社党议员佐佐木良作在众院预算委员会上,曾就“搁置争议”问题质询日本外相宫泽喜一。

佐佐木:平泽(的)论文说,在缔结日中和平友好条约谈判中,已达成默契,即关于尖阁群岛(指我钓鱼岛等岛屿)问题,在条约中不谈及,而把它搁置起来。请问外交当局,情况是否如此?

宫泽:关于平泽论文所作的结论,我们不能同意,这是自不待言的。关于刚才你指出的尖阁群岛问题,平泽论文的认识,与我们不同。从我们来看,那是错误的认识。下述事实是不存在的,即:以(把尖阁群岛)搁置起来的形式进行日中和平友好条约谈判。

佐佐木:在日中间进行的谈判中没有把这个问题搁置起来,是这样吗?

宫泽:尖阁群岛从明治二十八年以来就是我国的固有领土,现在仍置于我国有效的施政权下,因此,谈判中完全没有谈论这个问题。

换言之,日本政府从一开始就并不认可中方的“搁置争议”;只承认在谈判中“完全没有谈论这个问题”。日本外务省官员1978年10月25日的公开讲话态度则更明确:“(邓小平对钓鱼岛的意见)的确讲得非常清楚。不过,只有搁置起来这句话是多余的”,日本《产经新闻》认为:这表明外务省人士“担心今后围绕这一讲话将在国内产生越来越大的影响”——事实上,这一影响已然产生,日本政府及民众在今天已经无法再像70年代那样,无视中国对钓鱼岛的主权要求了。

日本媒体经常给日本政府扣上“迎合搁置论”的帽子

70年代的中国,既需要与日本邦交正常化,又无力改变日本实际控制钓鱼岛的现状,除“搁置争议”外,其实别无更好的办法。但对日本政府来说,“搁置争议论”则是一个绝不能触碰的雷区;尽管历届日本政府都不承认就“搁置争议论”与中方达成过任何共识,但每次钓鱼岛危机,日本政府的克制行为,都不可避免地被国内媒体扣上“迎合搁置论”的帽子。

如1996年钓鱼岛冲突,起因于日本民间政治组织上岛擅设灯塔,日本政府最后采取的平息冲突的措施是在法律层面不批准这些灯塔。日本《产经新闻》因此刊文指责政府:

“政府在24日的日中外长会谈中表明了这样的方针:实际上不批准东京都内的政治组织在尖阁群岛(钓鱼岛)设置的灯塔。其背景在于(日本政府)有这样一种考虑:不要使事态进一步扩大。但可以说,这表明了这样一种现实:对日本来说,只有采取搁置问题这一对策。不可否认,这是对华‘认输’的外交。关于灯塔,中国方面指出:‘中国一直采取非常克制的态度。不过,很多中国人对建筑非法设施作出了强烈的反应。’并要求日本方面通过撤消灯塔来收拾事态。日本方面也基于如下立场指出,采取了‘力所能及的措施’(外务省人士语)。这种立场是,‘作为法治国家来说,政府不能拆除私有土地上的灯塔’(政府人士语)。于是决定了不批准灯塔的方针。不过,这次又在不承认日本实际上控制着(尖阁群岛)的情况下,搁置尖阁群岛的主权问题。作为结果来说,是追认了1978年曾任副总理的邓小平所提出的‘搁置’主张。中国方面再三通过海洋考察船等侵犯领海,此外,还根据‘把历史认识问题也联系在一起的长期战略’(执政党议员语)加强了确保权益的姿态。而日本方面却没有具体对策,这是实际情况。似乎可以说,如果仅仅是搁置(主权)问题,那么,从结果来看,就是损害了国家的利益。”(《日中外长会谈——担心事态进一步发展,因而搁置尖阁群岛的主权问题》,1996年9月25日)

“共同开发”论最早由日方提出,邓小平顺势拿来为钓鱼岛问题破局

据外交部条约法律司一秘肖建国所撰写的《东海争议海域共同开发历程回顾》一文介绍,“共同开发”的理念,其实源于东海争议海域的油气开发。从70年代开始,日本先后与韩国、台湾多次协商洽谈搁置有争议领土和大陆架,共同开发东海油气田的方案。但因涉及损害中国利益,屡遭中方反对和阻止。为了应对中方的抗议,日本于1978年8月提出了中日共同开发的主张。当时的日本外相园田在参众两院外务委员会上表示了中日联合开发包括钓鱼岛周围在内的大陆架的想法,他说:“由日中合作搞为好,如果(对方)正式提出商谈,将以向前看的姿态进行处理。”

其时,正值史上著名的“第二次石油危机”。日本寄希望于在在油气资源储量丰富的东海开辟新的油源,1979年5月,邓小平会见日本自民党众议员铃木善幸。铃木说:日本准备在渤海湾同中国合作开发石油。如中国还愿意在其他地区合作,我们也可以。邓小平敏锐地回答道:可在不涉及钓鱼岛领土主权的情况下,双方搞共同开发。稍后,1979年6月17日,李先念在会见日本社会党友好访华团时又说:“日本有人提出在此地区(指钓鱼岛)共同开发怎么样?我们认为可以,不涉及主权问题。”同月,中方又通过外交渠道,正式向日本提出共同开发钓鱼岛附近资源的设想。“搁置争议、共同开发”这一理念,第一次正式结合到了一起。

日媒解读邓小平“共同开发”论的目的,认为是为了打破日本对钓鱼岛的实际控制

邓小平以及当时的中国政府为什么会如此积极地推动在钓鱼岛周边海域“共同开发”?1979年7月24日《朝日新闻》的一篇名为《在领有权问题上与中国有分歧,政府内部对共同开发尖阁群岛产生警惕论》的报道有最切中实际的解读:

“关于日中两国议论纷纷的‘共同开发’尖阁群岛附近海底油田的设想,政府内部很重视日中两一国各自持有不同的想法,对于早日实现这一设想,出现了警惕论和慎重论。外务省已训令驻北京大使馆注意中国方面的意图。

“关于共同开发尖阁群岛附近海底油田的设想,日本在七月十日的内阁会议上,已由园田外相同意森山运输相提出的方案的形式表面化。但是,正如园田外相在内阁会议后所表明的那样,‘中国方面也非正式地试探过,中国政府的几位最高干部,从五月到六月已向访华的日本政界、经济界要人就‘共同开发’的设想进行了工作。’

“在政府内部,所以对中国方面的提案涉及领有权的意图投以警惕的目光,第一,这些中国政府首脑的发言中,明确地阐述了这样一个基本立场,即指定‘尖阁群岛附近’的地区,同‘领有权是不同的’问题”。邓小平副总理曾说过,‘尖阁问题放它二十年三十年,留待下一代去解决’。同过去这种慢慢来的姿态相比,居然摆出了在‘尖阁群岛附近’的特定地区急于进行共同开发的姿态,使人感到中国的姿态有了明显的变化。

“第二,中国政府首脑的一系列发言,是在五月末冲绳开发厅对尖阁群岛的开发利用进行调查以及中国方面对此提出抗议之后紧接着开始的。政府内部有这样的推测:‘在领有权问题上,中国鉴于日本具有积累的有效统治,于是改变战术,拿出共同开发石油的办法造成事实上‘共有’的状态。’此外,‘渤海湾方式’,是中国在开发领海内的海底油田时,由日本在资金和技术方面予以合作并以生产的石油供给日本的方式,把这种方式适用于尖阁群岛的附近,无宁说使人感到中国方面的主张是,在承认中国对这些岛屿的潜在主权的情况下来共同开发。

“第三,从中国开发石油的现状看,急于在尖阁群岛附近着手的必要性很小。中国估计存在着蕴藏量互大的陆地油田,应最优先地开发这些油田。只是这些油田离中苏国境太近,因此想同时开发海底油田。日本专家认为,渤海湾的日中共同开发,英国系统的国际石油资本在黄海的勘探,以及美国系统的国际石油资本在南中国海珠江口的勘探,都刚刚开始,目前没有余力进行其他(开探)。

“据认为,大平首相、园田外相等政府上层人士的基本判断是,在东中国海也给中国以较多的权利的情况下,及早地进行‘共同开发’,是上策。

“正是因为这样,政府内部才提出了离间性的警惕沦。他们认为,尖阁群岛附近的‘共同开发’,将成为日中友好的政治上的象征,因此在尖阁群岛的领有权问题上很有可能出现迫使口本让步的事态。”

日本政府因此坚决不同意在钓鱼岛附近“共同开发”

正因为意识到了“共同开发”钓鱼岛海域,会打破日本对钓鱼岛的独家实际控制,进而改变中日在钓鱼岛主权问题上的被动与主动关系,日本拒绝了中方的提议。据1979年8月1日新华社东京电:日本外务省认为搁置领有权而进行联合开发,不仅会招致国内反对,而且会给苏联“可否搁置领土问题而进行缔结睦邻友好条约谈判”以借口,认为搁置领有权而进行联合开发,在外交政策上是拙劣的——值得一提的是:苏联为了打破外交孤立的局面,当时恰恰也在谋求与日本实现关系正常化,为此甚至不惜将与日本存在主权争议、而由苏方实际占领的北方四岛拿出来,提议与日本进行“共同开发”;而日本则一度寄希望于抓住苏联外交上的困境,逼迫苏联放弃北方四岛,而未接受其“共同开发”提议。日本之所以拿苏联为挡箭牌拒绝中国,恰恰也正是击中了中国当时反苏现实无可扭转的软肋。

1979年8月,日本驻华大使吉田健又提出:不要提尖阁列岛共同开发,应在该岛以西“有希望的储油区”进行共同开发,或在日方划出的中间线两侧,各划出同等面积的区域进行共同开东海争议海域共同开发。9月7日,园田外相在内阁会议上说:尖阁列岛(即我钓鱼岛)是日本的固有领土,不认为是有争议的地区,谈不上把尖阁列岛的领有权搁置起来。日本严防中国以任何形式对钓鱼岛进行实际渗透的态度显而易见。而1980年之后,在不谈钓鱼岛附近共同开发问题的前提下,日本政府还曾多次表示愿意联合开发东海其他海域大陆架油气资源。

结语

在领土争端问题上,只要能够抛弃不切实际的喊打喊杀,以冷静和理性来思考问题,其实不难对政府采取的措施做出客观的评价。邓小平时代针对钓鱼岛所提出的“搁置争议、共同开发”策略,虽然不能说很成功,但毕竟都有深思熟虑在其中,对收回钓鱼岛,是明显有帮助,而绝对无损害的。当然,此一时,彼一时,“搁置争议,共同开发”在今天是否还适用,则是另外一个问题了。

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