第4382期 2018-12-05

农村低保为何会“养懒汉”?

丁阳  

洋洋得义

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导语

2007年,我国开始推行农村低保制度。这一政策扶助了农村的贫困人群,增进了农村的福祉。据民政部通报,截至2017年底,全国共有农村低保对象2249.3万户,共计4045.2万人,其数量是城市低保对象的3倍之多。然而,农村低保也产生了一些问题。今天早上,半月谈微信公号发了篇文章,题为《闹矛盾、养懒汉、诱发腐败——低保“福利化”造成诸多后遗症》。给了福利,就会当懒汉,这其中的症结在哪里?…[详细]

农村低保的新问题——“低保户”正在“特权化”

低保,是我国一项重要的社会救助制度,在保障国企改革、反贫困、维护社会稳定等方面发挥了积极作用。2007年,低保制度在农村开始全面推行,越来越多的低收入农户享受到了国家惠农政策的福利。

但随着时间推移,人们发现农村低保实践出了诸多问题。比如,存在收入界定难、操作程序不规范等问题,导致低保政策无法精确覆盖应保障的对象——典型例子是,在一些地方,收入因素被淡化,老龄、残疾等直观的个体特征成为主要的识别依据;又比如,低保对象是“评”出来的,这对政策执行者的道德良心和法律意识提出了挑战,“人情保”“金钱保”成为屡禁不止的现象。

而这次《半月谈》提到的,可以说是农村低保政策近年来出现的新问题——随着保障水平的提高,以及低保户会加挂较高标准的医疗、助学、助残等综合保障功能,“一定程度上容易引发基层低保福利依赖和农户矛盾。”

比如,文章里提到,内蒙古自治区赤峰市某县58岁的农民王丽枝2年前被查出肺癌,今年初领取低保,每次住院化疗费用,自己只出几十元。她丈夫说,前些年在城里打工攒下些钱,妻子得癌症花掉大半,吃了低保,大部分医药费解决了,全家还能体面地生活。“可有些人觉得我家占尽了国家的便宜,总在背后说风凉话,遇见邻里乡亲也觉得不自在。”这里的原因在于,有了低保身份,看病住院能报90%左右,而普通户只能报60%左右,“这很惹人眼红。”

还有人抱怨,“比我家条件差点儿的评上了低保,免交新农合保费,电费也有优惠,看病还能报90%左右。我们一家老小每年交近千元新农合保费,住院却只能报60%左右,享受的政策比低保户差得太多了。”

按《半月谈》这篇文章的说法,成为“唐僧肉”的低保名额,引起农民激烈争夺,有些人不够低保条件、享受不到政策就到处告状。还有人年纪轻轻38岁就不想干活,想方设法混低保。在记者看来,“农村低保的福利化倾向,在一定程度上妨碍了部分农民自力更生脱贫致富的积极性和主动性”。

这样的描述,引发了网友们的普遍反感。因为这不是个别现象,《半月谈》提到的这些农村低保弊端,近年来在不少中央媒体和地方媒体上都能看到。还有一些网友进行了现身说法。

许多网友甚至还提到了对其他福利政策实施现状的意见。就在不久前,一些小地方骗取医保现象变得愈演愈烈,已经多次成为媒体关注的焦点,有人感叹,“中国千万不要实行免费医疗,否则医院一定会成为老头老太们的乐园。”《半月谈》这篇文章的低下,还有网友留言:“别说低保了,城里的廉租房和保障住房经常出入宝马大奔,中国社会还不适合成为福利社会,制度不完善,监管不给力,非但没让党的政策温暖群众,还成为别有用心者的空子。”

不少人认为,福利政策的弊端有很多,应考虑取消一些效率低下、分配不公、容易“养懒汉”的福利政策。

近期,骗取医保现象备受瞩目近期,骗取医保现象备受瞩目

不要轻言该降低福利保障水平,核心问题在于搞清楚为何农村低保会捆绑这么多的福利

以上这种感性认识,自然有其道理。任何国家的福利政策,都会面临效率、分配以及“负激励”方面的指责。比如,美国就有一些人一直呼吁削减甚至取消福利制度,理由是不断有人欺诈和滥用社会福利,以及福利太高,有时甚至超过工资收入,容易滋养懒人。

但支持福利制度的人则认为,社会福利系统的建立旨在帮助陷入困境的人渡过难关,如果取消必将导致更多的社会问题。而且那些声称福利被滥用的说法往往被夸大了。据美国统计署的调查数据显示,滥用福利制度的比率仅占2%~3%;有关领福利的人都是懒汉或吸毒者的说法也不能成立,曾有一些州对福利人群进行随机毒品检查,其中只有2%的人被查出毒品阳性。

对于中国来说,情况也一样。想要确实评估当前福利政策的弊端,需要可靠的定量分析。更重要的是,要堵住政策的制度漏洞——政策有漏洞,有问题,人们就会钻,这符合人性,是理性人会采取的行动。就像那么多影视公司一窝蜂在霍尔果斯注册一样,当时的政策允许,人们就会这么做。当一个政策遇到问题时,正确的思路并不是一开始就讨论政策应不应该继续存在,而是找出政策遇到问题的原因,也许,从技术上解决政策的漏洞,就能很大程度避免问题呢?

对于低保政策来说,这个明显的漏洞就在于,低保户在享受低保待遇的同时,还在医疗、助学、助残等方面都有特别的优待,为什么会这样呢?

这个现象其实早已为学者们所注意到。有人称,低保救助政策具有“捆绑福利”特征,“低保救助成为其他救助包括住房救助、教育救助、医疗救助、就业救助以及残疾救助的前提;低保救助成为包括水、电、气、暖、公交、电视等日用生活消费减免的前提”。

有人则称这种现象为“福利叠加”。有学者在各地调研时,发现各地的低保政策中 “福利叠加”的现象非常普遍。最典型的是将低保政策和医保政策捆绑起来,提高同等条件下低保户的医疗报销比例。以宁夏某县为例,该地的低保政策就同时捆绑了以下优惠政策:(1)低保户的医保报销比例按85%的最高比例报销,且减免起付线;(2)医疗费用超过2万元,低保户可申请大病救助,补偿比例高于普通农村居民;(3)农村危房改造低保户为优先改造对象,且比普通农户多补助5000元。

不难理解,正是由于这种“福利叠加”,导致农村低保户成为香饽饽,才导致了一系列乱象。问题在于,为什么非得把低保政策跟其他福利政策一起绑定呢?这并不是国家的规定。从福利政策的原理来讲,医保的享受者,最根本的特征是有医疗方面的需求,而一个健康人,哪怕再穷,也不应该在医保方面获得比其他人更多的优待才对。助学、助残乃至危房改造方面同样也是如此。那为什么农村低保户就是有那么多的好处呢?

问题的症结在于“条块分割”。这个词关心行政学和国家制度的人可能听说过。在农村,这个问题尤其明显——县级政府及以上各级政府的政策,主要通过“条条”、也就是业务部门向下逐级传达,最终到了乡镇一级却没有对应的“条条”对接。乡镇作为一个整体、也就是作为“块块”来承接各项政策,这就使得所有的涉农政策最终都要通过乡镇政府来执行。

换句话说,教育部门的福利政策,医疗部门的福利政策,建筑部门的福利政策,都需要通过乡镇政府的工作人员来执行,由他们来寻找需要落实政策的对象。而这些工作人员的工作压力较大,专业性却较为缺乏,因此筛选过程有较高的信息成本。从尽可能降低政策执行成本的角度来考虑,“低保”作为国家对贫困人口的制度化认定,便自然而然地与其他福利政策绑定起来了。

“福利叠加”的负面后果,前面已经陈述过了。另外,除了导致眼见的分配不均外,这种做法还很容易增加国家负担。比如,有些村干部为了降低低保分配的矛盾,只能尽可能做到利益均沾,通过向上多争取指标降低村庄内部的低保分配难度。在这种情况下,村庄内部形成了一个整体性的分利集团,最大化地向国家争取利益。

以宁夏的某村为例,该村形成了低保分配的地方性规则,谁有大病就让谁上,而在名额有限的情况下,低保的退出却非常困难,村干部为了不得罪人,只能尽可能向上级多争取名额。 如此一来,由于低保的名额居高不下,使得低保的捆绑政策的政策支出急剧增加,而政府又无法解决低保的精确瞄准问题,最终导致大量的政策资源被非贫困人口所占据,降低了政策资源的使用效率, 增加了政府财政负担。(安永军《农村低保政策中的“福利叠加”现象及成因》)

解决“福利叠加”问题,乱象就能在很大程度上被消解

大家可以看到,只要把“福利叠加”问题解决,农村低保的诸多乱象其实就能很大程度上被消解,并不一定非得追溯到人性层面、政策深层思想层面,动辄说什么“养懒汉”。问题的核心,很可能就是在执行层面而已。

当然,这个执行问题并不是那么好解决。这需要打破“条块分割”的局面,让各个部门的福利政策能尽量专业化的传达到基层民众。还有学者指出,我国社会保障的发展应该走向分类化与专业化,在专业化的基础上实现保障的综合性。把各项独立的福利政策进行有效衔接,最终形成一张全面的社会保障安全网。

具体来说,就需要取消低保对象的差别化待遇,将低保政策与其他社会政策松绑。需要明确,任何社会政策应当平等对待所有政策对象,应当以客观的标准而非社会身份来识别其政策对象,这样才能防止某一社会身份的“特权化”。

是的,“低保户”也会“特权化”,这是很多人之前没想到的。而解决这个问题的思路,也许还可以用在其他社会问题上。

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