梁发芾:从清朝的“帮役”到今天的临时工

红网 [微博] 梁发芾2013-06-18 07:13
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近日,延安城管“暴踩商户”,而涉事两名城管又被延安城管局宣布为“无正式编制的临时工”引起了群众的强烈不满。8日,浙江理工大学法学专业学生魏煌雄就此向人力资源和社会保障部申请政府信息公开,要求公开全国行政机关中“临时工”信息。

“临时工”是今天的一个有趣现象。这几年,凡是看到为非作歹被舆论盯住的官府人员,最后都被证实是临时工所为。处理结果是,轻则批评教育,重则开除了事。问题是,为什么会有那么多临时工?为什么临时工总是那么多事?

基层政府的一线管理者,如公安和城管,确实有大量临时工。他们的人员数额,可能比正式在编的,要多出许多,至于多出多少,目前尚未有公开的数据可以查。希望政府能够善意回应魏煌雄同学的申请,公开相关信息,

像目前公安和城管的那些活计,在最早的中国,主要是通过差役的方式,由老百姓无偿承担的。古代基层政府最重要的两项权力,一项是收税,叫做“钱粮”,一项是司法,叫做“刑名”。这两项权力的实施,尤其司法和治安,都需要一批年富力强的男人去出力跑腿。而早期时候,这种活计是老百姓的一项法定而沉重的义务,由城乡居民轮流承担的。因为是一项义务,所以也是无偿的,没有报酬的。

宋朝王安石改革,将一部分由老百姓承担的无偿徭役,变成了雇役,老百姓出钱交给政府,政府拿出其中的一部分,向社会雇佣一些乐于从事此种工作的人打杂跑腿。到了清朝的时候,这类打杂跑腿的活计,基本上都是雇役,不再向民间强行摊派了。

清朝的这类活计,最主要的,叫做衙役,分为四班:皂班、快班、民壮和捕班。此外,还有门卫、狱卒、看守、法医等等人员。按照清朝的规定,这些衙役的数量是相当有限的,一个县正式定额或者说编制,是以八十名为限,当然有的地方的在册衙役达到一百来人。实际人数远远超过定额。超出定额,并不在编制之内的衙役,叫做“帮役”或“白役”,用今天的话说,就是临时工。

那么清朝的衙役中有多少是里临时工呢?据历史记载,一个正式的名额下,一般有三四名“帮役”。清初的侯方域说,一些州县仅“白役”就有上千人。曾在四川巴县当过官的刘衡说,巴县原有衙役七千人,他上任一年后,“役等无所食,退散六千七百八十人,存者寥寥数百人耳”。嘉庆22年,监察御史程伯銮奏川省积弊说各州县粮快(即收税和抓捕犯人的)两班多至千人。道光时,御史王玮庆奏请裁革州县“白役”,指出山东州县差役,大多至一千多名。光绪初御史李郁华奏称,新华县遇有命案,往验时衙役动辄至数百人,无名白役不下一二千人。按照周保民在《清代地方吏役研究》中的估计,清朝全国地方吏役人数当在两百万左右,其中大部分是“白役”即临时工。

那么,为什么会有这么多的临时工呢?

一方面,随着经济社会发展,确实需要有更多从事社会管理的人员。一个数万人到数十万人的县,如果从事治安司法征税的人员仅仅数十人,可能真的无法满足需要,在编制被定死的情况下,招收临时工是不得已的选择。但最为关键的是,从事衙役这类被认为是贱役的活计,实际上有很多实在的好处,不少人争做衙役,编制容不下,就宁作临时工。

清朝的衙役最显眼的好处是免除徭役负担。但经济上看,其薪酬待遇是非常低的,正式只有一种叫做“工食银”的报酬,一年的平均水平仅仅是6两银子,其购买力相当于今天一两千元人民币。而不在编制的“白役”没有正式报酬。从社会地位来讲,朱元璋将衙役们的地位定为“贱民”,其本人和后代都不许参加科举考试,不许当官,他以这种羞辱和贬抑的手段,打击为非作歹的衙役。但即使是这样,不但有很多人宁可去做“白役”,而且一些家道不错的人家,也要做挂名衙役。所谓挂名衙役,就是在政府挂个名,实际上并不去亲自上班,这些挂名衙役还必须每年向州县交纳2-4两的银子,才能保住这个挂名。

没有什么正式经济收入,政治上又被贬为贱民,他们为什么要挤入衙役队伍哪怕当个临时工?事实上,收入低,地位低,那是名义上的,实际情形并不完全如此。必须明白的是,衙役这种活计,是为官府打工,官府这张虎皮含金量很高,只要善于使用,都可以随时变现。官府既然不能给衙役们正常的报酬,那么,就允许他们靠山吃山靠水吃水。无论催粮收款,还是办理刑事案件,都是敲诈勒索的绝佳机会。而有些敲诈勒索的项目,年深日久,居然成为惯例甚至制度,如种种“陋规”收入。做一个衙役,能够通过敲诈勒索得到不少好处,平时也可以骗吃骗喝,远比在乡下种庄稼划算;而心黑能干的还积累了大量财富。又由于他们是在官之人,狐假虎威, 虽然是贱民,但在乡里却往往被乡亲尊敬,被称呼为“老爷”。对于一些家道不错的地主来说,有这样一个在官的身份也可以保护家庭地位和财富,免得被他人尤其被官府侵吞。

胥吏衙役之害,在明清尤其清朝,简直可说是一种政治癌症。人们愤恨它,却取消不了它。这个群体一直声名狼藉;而由于声名狼藉,正直的人更不愿意加入这个群体,这样就形成一个恶性的循环:只有地痞流氓这样的人才愿意进入这个群体,而地痞流氓把持的这个群体,正直人士就更不愿意接近它了,于是出现了衙役胥吏的世袭垄断局面。

经过一百多年后,再看今天基层政府的临时工现象,就容易理解了。

今天的市县政府,无疑承担很多直接与老百姓打交道的管理职能。由于社会变革,矛盾集中,治安、交通和城市管理等确实工作量很大,需要人手;但是,一来编制有限,二来在编的正式工作人员,养尊处优,不愿意走向街头去做那些吃力活;由于退出机制不存在,他不干活也不能辞退他。结果就是“有活无人干,有人不干活”。于是,这些部门就招收大量的临时工,让他们干那些在编干部不愿干的活,即冲在管理第一线,直接与老百姓接触,直接与老百姓冲突,直接与老百姓脚踢拳打。

没有编制,工资低,待遇差,无保障,这种条件不可能吸引高素质人员进入,进入的多是素质较低的人员;即使有高素质者进入,面对编制内外两重天的待遇,心态不可能平衡;由于收入低下,无法靠工资过上体面生活,他们往往像历史上的前辈那样,靠罚款,没收和敲诈勒索找光阴。而政府对于这种做法,名义上反对,实际上支持,一些部门制定了罚款指标,完成的有提成,有奖励,完不成的受处罚。这就是官场常说的“不给钱就给政策”,政府既然不给这些执法部门更多的编制和人头经费,那么,就可以给政策让他们自己去创造收入。

另外,基层政府也认为,临时工敢打敢拼,无法无天,是刁民的好对手,能够完成按照法律无法完成的任务,能够打开工作局面。即使做过分了,摊上事了,也可以他们是临时工为借口,把他们开了。这既可以安抚舆论,也没有什么成本。回头又可以再招一批新的。这恐怕也是政府宁愿让临时工冲在第一线的内在原因吧。虽然政府也要求从严控制临时工数量,但其实是具文而已。

执法部门大量使用临时工,无论对社会还是对临时工来说,都不是幸事。而从长远来看,对政府也没有什么好处。临时工闯下的所有祸端,都会一笔笔记在政府的账上,累积成为庞大的债务,迟早要还。

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