“正部级”铁路总公司的稀奇与寻常

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图注:中国铁路总公司到底会被定什么级别引发热议

导语:近日有媒体报道称,原铁道部人士透露,铁道部分拆后成立的中国铁路总公司级别将定为“正部级”,直接隶属于国务院而非划在国资委麾下。而归口至交通运输部的国家铁路局定为副部级。

这样一则消息马上引发了轰动,许多人都很多疑问:都企业化了凭什么还有行政级别?就算有行政级别又怎么能大于监管者呢,这还怎么管?那么,如果这一消息属实,到底该怎么看呢?

一、稀罕:铁路总公司若真是正部级,的确是罕见的特殊待遇

1、公开资料显示,正部级的央企可能就中投一家,这是中国的主权投资基金

国企有行政级别其实不算什么秘密,只是一般人们对行政级别的大小不是特别清楚。例如,同样属于国资委监管,企业的待遇大不同,在这100多家企业中,只有53家是副部级的,其余是正局级。前者属于国资委企业领导人员管理一局的管理范畴,后者就是二局。

除此之外,烟草和邮政等企业不归国资委管,而是财务和资产关系在财政部单列的企业,它们也是副部级的。

当然,国资委所监管的主要是非金融性央企。金融性央企的监管者比较复杂,有中国人民银行、银监会、保监会、证监会这“一行三会”,但是出资人则又是财政部等机构。去年3月,中国人寿等四大险企也荣升为副部级。而四大行、三大政策性银行等金融机构也都是副部级。

比较特殊的是国开行、光大和中信这几家。其实,五六年前国开行、光大等还都是正部级单位,但是后来企业进行了改组,像是国开行已经纳入了商业银行的监管体系。更特殊的是中信,该企业的领导一直都是正部级,不过在人民日报主办的《市场报》 ( 2006-07-14 第05版 )有一篇文章,里面提到中信当时和建行是一个级别,而建行那时已经是副部级。现在,根据公开资料,真正的正部级也就一家,就是常常被简称为“中投”的中国投资有限责任公司。2007年,中国财政部通过发行特别国债的方式筹集15500亿元人民币,购买了相当于2000亿美元的外汇储备作为中投公司的注册资本金。所以,中投其实是中国的主权投资基金。同时,中央汇金是中投公司的全资子公司。汇金其实就是国有重点金融企业的出资人。2011年度审计报告里就说,42户中央金融类企业按其出资人分别向财政部、中投公司和人民银行上缴利润。由此也可见中投并非一般的企业。而在日常工作中,中投也直接向国务院来汇报工作。

总之,通过以上分析可以看出,如果铁道部真的变成了“正部级”企业,绝对地位“超然”。

“正部级”铁路总公司的稀奇与寻常

图注:正部级的央企站在金字塔塔尖,根据目前公开资料,很可能就一家而已。

2、国企的“行政级别”与其领导人的被任命方式和级别关系密切,但又不完全等同

通过分析可以发现,那些副部级及以上的国企,其实领导干部都是“中管干部”(也就是中共中央直接管理的干部),级别一般也都在副部以上。根据媒体报道,这些企业的一把手都是由中组部任命和管理,中组部还有个专门的企业干部管理局。另外,在培训方面也看得出端倪,还有专门的中国高级经理学院。该校官网显示,为中国六大高级干部学校之一,这也是中国第一个专门培训国企、金融行业高管的干校,直属中组部。其余五家院校分别是中央党校、国家行政学院、中国浦东干部学院、中国井冈山干部学院、中国延安干部学院。 所以,像是去年四大险企升级为“副部级”,其标志就是它们的人事权归到了中组部。

除此之外,许多央企高管还是中共中央委员或者中共中央候补委员,话语权很大。根据公开资料,《国企》杂志统计了十七大与十八大来自中央企业系统的委员(含中央委员、中央候补委员、中纪委委员,以下同) 群体,发现来自央企系统的委员总数由十七大时的19人,增加到了十八大时的26人。而中央委员达到了6人。

还有一个词语叫作“中管企业”,《中管企事业单位选人用人工作监督检查办法(试行)》第三条规定,“本办法所称中管企事业单位,包括未列入参照《中华人民共和国公务员法》管理范围的中央和国务院直属事业单位、中央管理领导人员的金融企业以及中央管理主要负责人的中央企业和高等院校。”

可见,企业的“行政级别”和领导人的被任命方式休戚相关。

那么,是否盛光祖以前是正部级的官员,他到了企业当一把手,也意味着这个企业就得是正部级吗?答案是否定的。如同一些副部级的国家机关可能领导是正部级的一样,企业也存在这种情况。像是媒体就报道过以前中商飞的领导就是正部级的(可能主要因为C919大飞机意义重大),但是企业还是副部级的。

二、可稀罕本身却会给铁道部带来许多改制障碍

1、从民航的经验就可以看到,如果铁路总公司是正部级,在监管上会更困难

2008年,原来正部级的民航总局被降为副部级的民航局,并且并入了交通部。而国航、南航、东航三大航空集团则也都是副部级的企业。在总结这次改革的经验教训时,业界就认为,安全监管权威下降,面临诸多困难;同时,丧失了必需的部门规章制定权,安全监管法律手段削弱。需要说明的是,民航局局长李家祥本身还是正部级的官员。同样的级别尚且如此,就更让人怀疑铁总公司是正部级的,铁路局是副部级的到底该怎么办呢?按照这样,铁总公司直接就向国务院汇报,别说交通部下的铁路局,跟交通部本身都一个级别。

当然,就算是副部级,障碍也很多,许多国企的通病一样存在

当然,正部级也可能只是一个“过渡”,以前也有先例。像是中石油的前身是石油工业部,翻查当时的报道,在刚刚改制时,中石油是一个正部级企业,而随着人员的调换,逐渐变成了副部级。铁路总公司如果定为“正部级”,也可能是为了改革一时的权宜之计,但问题在于,国企的“行政级别”还在,许多弊病就存在。以前有不少的经验、教训。

例如,许多国企在地方都有相对强势的话语权;例如,国企现有的高管人员选拔机制决定了,在管理上也参照传统干部管理模式的那种做法,要求员工在代表不同行政级别的职位上逐级晋升,且每一职位都要求固定工作年限,由此也限制了企业的活力和发展;例如国企高管一方面拿着市场化的高薪,一方面又享受着行政待遇所带来的种种好处;而企业也存在被严重干预经营管理的可能……

以上这些都是被诟病了许多年的“行政级别”带来的“国企病”。

“正部级”铁路总公司的稀奇与寻常

图注:真的“再见,铁老大”了吗

三、这背后是一个呼吁了很多年的“寻常”顽疾

1、尽管有关规定有矛盾,但的确能够找到“行政级别”任命的文件依据

2000年9月,原国家经贸委发布了《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理基本规范(试 行)》,明确规定,企业不再套用党政机关的行政级别,也不再比照党政机关干部的行政级别确定企业经营管理者的待遇,实行适应现代企业制度要求的企业经营管理者管理办法。

不过,2003年的中共中央组织部办公厅关于印发《关于〈党政领导干部选拔任用工作条例〉若干问题的答复意见(一)》的通知。里面规定,中央金融机构(不含中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会等机构)和国有重要骨干企业领导人员的管理,较之党政机关领导干部的管理在某些方面有其特殊性,《干部任用条例》对中央金融机构和国有重要骨干企业领导人员的选拔任用工作,是否参照执行没有作出明确规定。但是,考虑到中央金融机构和国有重要骨干企业不同于一般企业,《干部任用条例》的基本原则和基本要求,对其领导人员的管理也是适用的。

而后来发布的《公务员法》是这么说的, “公务员可以在公务员队伍内部交流,也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。 交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。 ”所以,不少领导在政企之间流动,一般也是平级调动。

诚然,这种调动可能会让一些行政机关的“闲人”下放去企业拿高薪“养老”。但是一般而言评价还是正面的居多。一些在企业干部的领导干部,也被认为眼界更开阔,更能干。不过最重要的还是“党管干部”不能动摇的国情在。

2、不过在“原则”内,并非无变革可能

说到铁路总局的改革,许多人都会想到法国国家铁路公司这样的国企。在法国等国家,国家参股局既是保护国家财产利益的唯一负责者,又是国有企业在政府中稳定的和唯一的对话者。而国有资本的监督机构和所有权机构是分开的。当然,监管企业安全的又是另外的机构。高级行政官员到国企任职,在国家行政法院存有专门卷宗,并受到法院的严格审查。很多人都希望中国的国企能够参照着进行改革。

但是,前文已经提到中国的特殊——“党管干部”存在不可动摇。但是,依然并非不能变通。比如很多年前就有人建议,党委部分的“管人”,只是从政治把关,负责对招聘来的经营人才进行政审等工作。而中组部企业也一直在作出尝试,例如多次组织公开招聘国企高管,2007年10月,中组部和国资委曾联合颁布文件,规定“国有独资公司”的副董及以下级别高管人员可以向海内外公开招聘,第一次突破了行政级别的掣肘。更在2008年首招了中管干部。而广州、上海等地方都在进行更为雷厉风行的国企去行政化改革试点,采取直接聘请外部董事等措施。

3、说到底,还是谁都不想自己的“奶酪”被动

央企的特殊政治地位有其历史沿革。国资委管理的央企大多前身是原国务院的有关部委,或国家部委直属的企业、事业单位。例如中国核工业集团公司前身是国家核工业部,中国船舶工业集团前身是第六机械工业部,中国航天科技集团前身是航空航天工业部,中石油的前身是石油工业部等。所以,可以相见,倘若部保留一定的行政级别,改革的阻力会有多大。

而不光是负责人本身的问题,是很多人的奶酪,因为很多企业内部其实都是参照着机关单位进行管理,在副部级的一把手下面还有厅级干部,有副厅级,有处级,一直到最小的科级。

而在一些地方,不仅行政化没有去,还越演越烈,像是茅台。随着身价的飙升,就从副厅级一路晋升到了副省级(相当于副部级),简直是地方国企中的“战斗机”和奇葩了。

从中也能看到,铁道部要改有多难。

结语:铁路总公司可能被定“正部级”的喧嚣背后,是多年来人们对国企进一步改革、理顺机制、政企分离的期盼。

第2374期 本期责编 王杨

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