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涉法涉诉上访成因分析

2010年07月08日23:30人民网[微博]我要评论(0)
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作者:马国辉 刘卫坤

【摘要】目前我国涉法涉诉上访数量大增,其原因主要有三个方面:司法终局性受到各种权力的挑战;司法权威下降,公民对司法缺乏信心;无理缠访者使上访形势更为严峻。针对不同起因,应当采取不同的方法来化解上访,恢复社会正常秩序。

上访问题已经成为当今社会的热点问题,涉法涉诉上访量逐年增加。“信访制度是中国共产党创造的一种特殊的权利救济方式,作为一种社会活动……信访是在行政领域为公民提供的补救措施,公民通过获得司法行政中的补救,以保护其利益。”①信访制度最早始于1951年6月,原政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。随着上访数量的增加,“中央为了强化各级领导责任,建立了各级信访上的领导责任制和责任追究制,要求各级党委、政府‘一把手’负总责。”②

在基层上访的诸多问题中,因企业改制、劳动和社会保障问题而起的上访占了很大的比例。上访者对其所在的基层党政组织、司法体系没有信心,希望通过直接接触更高层级的权力来解决问题。上访人数的激增,给信访部门的工作带来了很大难度,也一定程度上影响了社会秩序。涉法涉诉上访数量的激增,是多方面原因造成的。

司法的终局性受到挑战

一般认为,司法判决具有终局性。我国实行两审终审制,案件经过第二次审判,一般就是终局审判,于判决宣告时即生效,不容许当事人或者是司法机关再上诉或者抗诉。当然,也有例外。例外情况包括:第一,死刑案件。出于慎用死刑的考虑,对死刑案件,即使经过了二审,也不能立即生效,还需经最高人民法院核准才能生效。在世界上大多数国家取消死刑的大背景下,我国采用“减少死刑,谨慎适用”的政策,通过最高法院的核准进一步统一死刑的适用标准,并且一定程度上限制死刑的适用。第二,审判监督程序。生效的判决并不是完全没有改变的余地。在一般程序之外,还有特别程序——审判监督程序。刑事诉讼法第二百零五条规定:“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误,必须提交审判委员会处理。最高人民法院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现确有错误,有权提审或者指令下级人民法院再审……”除此之外,还规定了当事人具有申请再审的权利,如果申请符合法定的条件,就可能引起重新审判。民事诉讼法中也有相似的规定,赋予公民在一般程序结束后再行寻求救济的权利。

应当说,在司法领域中,公民对判决不服的,始终有途径寻求救济,并且是一种法定的、有既定程序的救济途径。虽然这两种例外对司法的既判力提出了挑战,但是,因为其具有合法、严格的程序,司法的运作尚在法律规定范围内有序运转。然而在司法范围之外,仍然存在挑战司法终局性的权力,这就涉及司法权与行政权的关系。

我国实行全国人民代表大会领导下的一府两院结构,立法权(这里的“法”指狭义的法律)属于国家权力机关——全国人大及其代表大会;行政权属于政府,包括国务院和地方各级政府;而司法权属于法院和检察院。除了这种框架性划分之外,政府还有权制定行政法规、规章,也属于广义的“法”的范围,是一种行政立法。司法机关也发布了众多司法解释,对于法律的实际运用起到了重要的指导作用,其作用甚至有时可以超越法律本身。但是,法院、检察院在财务、人事等多方面受制于政府,法官、检察官也属于公务员范畴。此外,党委的设置也与行政权的设置同步。在这种体制下,司法判决就受到了更有权威的权力的制约。作为国家权力机关的全国人大可以监督法律的实施,可以对判决提出质疑;而作为法院、检察院财政来源的政府也可对判决发表意见;法院的独立审判原则也要受到党的领导。

在司法范围之外,尚有如此多对司法判决有话语权的权力存在,致使判决的终局性受到了巨大的威胁。一旦存在能够改变司法终局性的权力,公民就会到更高权力者处寻求司法程序之外的救济手段,上访也就不难理解。

公民对司法的信心降低

上访爆发的另一个重要原因是公民对司法的信心降低,由此导致许多人不再寻求司法领域内的救济,而是转向其他权力。上访就是这些“需求其他权力”的最重要表现形式。公民对司法的信心在下降,这是多方面原因造成的:

司法本身无法彻底杜绝错案。司法,是对过去发生的事件的评断。过去发生的事件无法重现,我们只能通过现有的完全或者不完全的证据去推断、揣测。由于存在证据灭失、取证错误、伪造证据、推断逻辑失当等种种情况,任何国家的司法都无法实现百分之百的实体真实。这也就是为什么我们要探讨法律真实,甚至有学者主张用法律真实来代替实体真实的原因。另外,诉讼的目的在于定纷止争,因此民事诉讼中的证明标准是“优势证据”标准,只要一方的证据超过了另一方,我们就认定优势一方是正确的,而不再探究事实真相到底如何。终局的判决是用国家强制力解决了纠纷,却不一定是实现了实体的真实。在实体真实没有达到的情况下,不服者继续寻求救济就是必然之路,可以说是在形式上达到了“定纷止争”,但是在当事人的心理上并没有达到。

执法人员素质不高。一方面,有些执法人员在专业知识上存在欠缺,可能出现错误适用法律的情况;另一方面,许多执法人员在意识上存在误区,对待当事人态度粗暴,不向当事人解释判决、裁定、决定等的理由,导致当事人对司法裁决存在误解,从而引起不必要的上访。

执法人员不依法办案现象频发。通过行政执法或者是司法手段解决纠纷是纠纷解决的正常渠道,相比较而言,信访属于非正常渠道。上访数量的增加,很大程度上是因为“正常渠道”不够畅通,许多行政执法人员或司法人员不按照法律规定办事,比如行政权非法干预经济,或者是司法人员不按照法律程序办事,采用刑讯逼供、非法取证、超数额扣押、超期限扣押等侵犯公民人身权利、财产权利的手段,不仅无法实现执法的“解决纠纷”职能,反而可能产生新的“纠纷”,从而导致上访数量的激增。

司法腐败现象日趋严重。在正当程序范围内,我们尚且无法达到百分之百的真实,现实情况是,许多司法工作者超越正当程序,滥用手中的权力,且这种现象日趋严重,这是公民对司法信心下降的重要原因。近年来,国家机关加大了反贪的力度。腐败是严重损害司法的蛀虫,应当加大打击力度,惩治腐败。

媒体对错误判决的报道,加重了公民对司法的不信任。近些年,出现了许多新媒体,如网络、电子报纸、3G通讯等,使信息的传达更加迅捷、方便。其中,网络是一个广阔的平台,任何人都可以迅速获得各种信息,并且发表评论。现代媒体对错误判决的报道,可以在网络上迅速传播开来,进一步加深公民对司法的不信任。

少数人缠访企图获得额外不正当利益

在上访大军中,有许多是意志坚强的寻求真理者,也有很多无理缠访者。在缠访的人群中,不排除精神偏执之人的存在。虽然这一说法可能会引起国人的不满,从感情上也确实无法让民众接受。因为民众看到的,或者说是愿意看到的,是那些苦难深重的人,通过艰难的上访之路,最终获得公正的对待。但是在实践中,确实存在很多精神上“比一般人略显偏执”的人存在,实质上并没有需要解决的问题,或者是在目前的体制下和大多数人的眼中,问题已经无法再解决或者是无需再解决,只因其心理曾经受到伤害,对政府或者是司法机关的处理不满,就反复上访。据笔者对信访部门工作人员的非正式调查,他们对部分长期缠访的人,也给出了不利的评断。这些人的存在,使我国的上访形势更加严峻。退一步言之,在我们这个14亿人口的大国,司法部门、行政机关,包括信访部门,每日要处理大量工作,效率已经成为我国目前重点关注的问题。而且,想要在如此大的工作量中,保持100%的公正也是不可能的,我们要做的是首先解决那些显失公正的,其次解决那些影响多数人的。而对于那些百万人中的一两“圣者”,很难苛求政府花费几年时间来调查、理解。

另外,由于上访问题严重,许多地方用上访率来评判地方政府的效能。也因此引出许多怪相:一、地方政府派人到北京,拦截上访人员。拦截的后果,有些是尽力满足上访人的要求,即使有些要求稍微超出了合理的范围,甚至是完全无理的要求。另据一些报道称,地方政府对上访人员采用武力手段将其“绑架”回地方,再加以恐吓。二、地方政府对部分上访人的迁就,鼓励了潜在的上访人员,形成了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误认识。许多人力图用“闹”、“访”的手段获取不正当的利益,在这里,“上访变成了增加谈判筹码的手段”。③

总的来说,我国目前上访数量大增,形势严峻。对上访成因的分析,有利于针对不同的原因进行研究,并提出解决该问题的有效方法。(作者单位分别为:中南财经政法大学;中国政法大学)

注释

①张海鸿执笔:“新中国信访制度的由来与现状”,《团结》,2005年第1期。

②王维博:“从‘上访’到‘下访’”,《中国新闻周刊》,2009年第32期。

③季卫东:“‘上诉’与‘上访’”,《浙江人大》,2009年第11期。

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