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民主可以阻止腐败吗?

2012年01月13日09:23求是理论网我要评论(0)
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人们普遍认为,民主可以被用来抑制腐败。通过公民和政治对手对腐败问题的攻击,以及公众听证和选举等手段,民主制度和民主政治可以将腐败行为公之于众。还有人认为,民主的优势在于横向问责(horizontal accountability),具体包括独立司法、制约与平衡效应(check and balance)、新闻自由、社会舆论和制裁等各种手段,后者常常通过私人协会、援助性法规、对法治的公开承诺等方式来执行。的确,全球腐败排名(尽管还不完善)直观地显示出,民主国家的腐败程度较低,而不民主国家的腐败程度较高。

但是,就这种尚有争议的排名来说,民主真的能够解释腐败的国别差异吗?民主不仅是一种制度和实践,更是一种结果,它可以对腐败的深层次因素进行反省,也可以用来分析缺乏何种民主因素,社会将会失去正常运转的动力。民主可以与富裕、强大的公民社会等发展指标相混同吗?如果可以,那些民主程度较低的国家就会在应对腐败问题上捉襟见肘了。

为了检验上述命题,我们需要考察一下民主程度较低的国家的腐败问题。我们选取的应该是民主制度完备且运行了一段时间的案例,并将其与社会规模相近的不民主国家进行比较。我们不仅要研究腐败的共性,而且要探讨腐败的特性。因此,我们不只是考察经济落后这一项影响因素,还要考察其他一些影响因素,例如影响腐败和民主的机会和制度。

本文对印度和中国的腐败状况进行了比较。印度是一个民主制度还不太完善的大国;中国是一个未实行西方民主制的大国。这两个国家的相似点是幅员辽阔、人口众多,其政治、经济和文化在国际上具有重要的地位;规模庞大所产生的严重的委托—代理问题;支持裙带关系和人格主义的独特文化;拥有集权经济的遗产;以及经济自由化和快速的经济增长。经济集权和总体发展水平以一种复杂且互动的方式影响着腐败。相比较印度而言,中国经历了更长时间的集权经济体制,但经济改革较早启动,发展的速度更快,国家也相对富裕些。而印度的情况是,直到1992年,其经济集权程度还很高,融入世界的程度也相对有限。

民主体制下的印度在控制腐败方面有明显的优势吗?然而,民主本身并没有加重或减轻腐败程度。不论是过去还是近期,中国与印度的腐败程度似乎分不出高下。在某种程度上,民主是否能够抑制腐败,关键取决于经济发展。一个发达的经济体可以提供资源和重要的制度来保护合法行为,并规划出获取和使用财富的正当途径。不过,发达的经济体却为腐败性掠夺提供了机会。印度的案例表明,不完善的民主易于受到破坏性、掠夺性腐败行为的侵蚀,这种腐败很难得到控制或根除。这些发现不仅在与腐败和民主相关的研究上具有理论意义,而且唤起了人们对已经被广泛接受的关于腐败控制和自由化改革思想的重新评估。

这里的“民主”指的是制度和程序。这些制度和程序可以促使统治者对公民承担起责任,以便进行有规则的竞争性选举,在结构上保证公民权利,实现法治。以这些标准来衡量,在过去的60年间,印度在诸多方面就已经是一个民主国家了,而中国则算不上。印度越来越陷入“不自由的民主”(illiberal democracy)之中:在这一选举政体内,理论上,自由和法治是有保障的,但现实却与之相反,如出现了宗教隔离、大量的腐败、无视法治等现象。中国在经济上实现了自由化,但在政治上却奉行“自由化专制”(liberalizing autocracy)。

这里界定的“腐败”主要是一些当地官员和学者的看法。印度和中国的权威文献都强调腐败的核心特征是“官员滥用公共权力为自己谋取私利”,这一思想在英语文献中也广为流行。在印度的英式政体和中国早期的中央集权体制中,公与私之间的界线是很清晰的,但是,在两国实行了经济自由化和政治分权化后,这种界线就有些模糊了。我们所做的比较分析既不能忽略也不能掩盖公与私相交叉的部分。为此,我们需要参考一些当地的报告、基于这些报告所作的海外研究成果,以及二手文献中对这两个国家的一些高质量的研究。

一、民主、经济活动和腐败之间的平衡

亨廷顿研究了政治程序与经济程序的平衡问题,他告诉我们,一种给定的民主怎样才能发挥作用或者不起作用。从理论上讲,对公众偏好负责的民主应该能遏制腐败;从实践上讲,有效的民主依赖于如下几对因素的平衡,即,自由与秩序、精英自主性(autonomy)与问责制(accountability)、政治与市场、利己与利他的平衡。政治参与和经济参与必须受到健全的、合法的制度的保护和制约。开放的政治和经济有助于相互支撑,但是二者怎样渗透以及渗透到什么程度,还是要受到一定的限制。控制腐败不是简单地考察有无民主,而是要质询追求、运用、交换财富和权力的方式,以及这些行为赖以发生的制度框架(包括国家、政治和社会)。问责制不是仅仅依靠选举和其他制度硬件就可以创造出来的,这种问责制即使被创造出来也很难维持下去。在实践中,大多数民主国家都存在制度缺陷和社会预期的变化,这就使得对腐败行为的控制变得更加困难了。

因此,尽管在大多数已经建立了民主制度的国家,竞争性的政治与经济活动协调得比较好,但是在民主不完善的国家,二者的协调性却很差。经济落后的国家不仅在物质上不富裕,它们还普遍缺乏获取财富的合法渠道。同样重要的是,这些国家的经济制度(财产权、银行体系、契约履行机制、有序的征税体制等)也很薄弱。尽管通过某些非正式的社会关系可以弥补这些缺陷,但是,像信息公开、安定有序、契约履行和财富保护等在经济发达国家习以为常的事情,在贫穷的国家(无论何种政体)不仅缺乏,而且还常常被腐败官员变成了商品。

二、不平衡因素的比较

1996年,本文的作者之一迈克尔·约翰斯顿(Michael Johnston)运用上述平衡对腐败的程度和变异情况进行了国际比较。第一个平衡是精英易受影响性(accessibility)和政治精英自主性之间的平衡,即政治家是否容易受到利益集团的压力的影响。在制度完善的民主国家,尽管私人利益对政治会产生重要的影响,但是政府官员仍然可以有权威地制定和执行相关政策。不过,在精英易受影响性超过精英自主性的地方,政府官员容易受到私人需求的左右;反之,政府官员的责任意识就会淡薄,他们就会侵占私人利益。第二个平衡是政治机会与经济机会之间的平衡,即究竟是获取权力容易些,还是获得财富容易些。亨廷顿认为,在政治机会多于经济机会的地方,人们可能会滥用权力来追求财富;反之,人们则倾向于运用财富去获取政治权力。关键在于两种机会的相对平衡,而不是财富和权力在绝对意义上哪种更容易被获取。第一种情况一般出现在正进行现代化的国家,第二种情况在成熟的民主政体中更为普遍。

在公民主导与官员主导、政治机会与经济机会相平衡的地方,腐败就能够得到有效的控制。在精英自主性与精英易受影响性、权力与财富之间失去平衡的地方,就容易出现各种不同的腐败。如表1所示,我们将腐败分为四种类型。在第一种类型中,精英易受影响性超过精英自主性,经济机会多于政治机会。在这种类型中,利益集团——特别是企业利益集团——势力强大,政治精英的力量比较薄弱。其结果是人们运用金钱(合法的方式是政治献金,非法的方式是贿赂)去影响政治精英。在第二种类型中,嵌入型精英把持着能够获取经济收益的政治通道(因稀缺而成为价值高昂的商品)。相对广泛的经济机会可以创造出众多旨在接近政治精英的行贿者,而由政治精英控制着寻租的程度和方向。在第三种类型中,精英易受影响性、各种政治机会和经济短缺混合在一起,造就了不可靠的政治精英。由于容易受到利益集团的压力,其权力的稳固依赖于赞助,且无法保证能够长期执政,这些不可靠的政治精英就尽可能快地敛财。在这种类型中,官员的腐败行为是不稳定的,而且非常贪婪。在第四种类型中,嵌入型精英通过垄断而非赞助的方式控制着政治竞争和物质回报,从而形成了机械式腐败。

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