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讲堂154期实录 遏制部门立法 保护公平正义

2012年03月14日15:49腾讯公益[微博]我要评论(0)
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讲堂154期实录 遏制部门立法 保护公平正义

参会的诸位嘉宾

燕山大讲堂154期 遏制部门立法 保护公平正义

嘉宾:茅于轼 (著名经济学家,北京天则经济研究所理事长)等

主办:天则经济研究所 腾讯公益慈善基金会 承办:腾讯评论

主持人秋风

当下中国存在着较为普遍和严重的制度弊病。其中重要的根源之一便是行政部门主导了立法,将部门特权与利益“合法化”、制度化。 如何遏制部门立法已经成为当下中国极其严峻和迫切的课题;现实表明其深刻地影响着我国社会的公平正义,对社会造成的损害愈演愈烈。有鉴于此,天则经济研究所于3月1日下午在北京天则经济研究所召开“遏制部门立法﹒维护公平正义”研讨会,就该议题展开专门的学术探讨;我们希望能够唤起各方对部门立法这一严重的制度弊病予以足够充分的重视,推动相关制度改革,有效的遏制部门立法,维护社会公平正义。

要点一【部门立法有失公平正义】我国的立法机构没有履行起立法的职责,大部分的法律都是具体的行政部门在立法,而行政部门往往从部门利益的角度而不是公共利益的角度去考虑。所以部门立法实际上是有违公平正义的原则的。

要点二【部门立法有其历史作用】改革开放以来的法制实践更多是由行政自我立法、行政自我规划来实现的,并且行政权在能动地推动我们经济社会发展,在前三十年的经济成就的取得上是有充分的经验和贡献的。

要点三【遏制部门立法需要强化人大的作用】要避免,减少控制部门立法,在现有的框架下就需要强化人大的立法职能。每一个涉及全民的立法不能由具体执行的行政部门来立,而应该成立专门的立法委员会,立法委员会要充分的听取各个利益群体的意见。

要点四【我们需要立法文化的转型】要实现我们的制度依法转型,除了配套的制度各种改进之外,还有立法的文化需要转型。政府和党的诚信要回归,权利要受到约束,使得人民对立法,对法的治理要重建信念。

要点五【中国的发展是现代文明的胜利】中国的发展是现代文明的胜利,是现代文明在现代中国的回归,而不是中国文明在现代的回归。所以我们最终还是要学习现代的立法模式。

要点六【壮大社会是中国未来改革的突破点】未来五年的改革有三个关键因素,限制政府,壮大社会,回归市场。这三点的突破在壮大社会。保障立法的公正,最终需要保障各个利益群体的立法参与权,使得公众都能在一个平台上平等的表达诉求。

部门立法有失公正公平

主持人:各位下午好,今天我们天则所召开这个会议的题目是“遏制部门立法,保卫公平正义”。按理来说,全国人大是我们中国的最高立法机构。但是我们其实很遗憾地发现,全国人大实质上把它们大部分的立法权利都扔出去了。中国最重要的部门性法律,领域性的法律,一些涉及到最重大的国计民生的法律,全国人大都不制定,比如说《土地法》,各种税法,涉及公民权利其他一些权利的法律,像《物权法》,都不是由全国人大来制定,而是委托给了一个一个所谓的行政管理部门,或者是行业监管部门来制定。从它的根子上就有失公正公平,也不公开这个过程,由此造成了很多问题。

去年我们立法机关宣布社会主义法制体系已经基本建成。其实我们现在回过头来也应该去审视一下,这样一个被认为已经初步建成的法律体系,是不是达到了最基本的好,基本的健全,它是不是达到了公正公平的标准?我想首先我们首先从立法的程序角度就可以进行一些审视。所以我们也希望向全国人大的代表发出一个呼吁,希望他们能够承担起宪法赋予他们的那些责任。真正承担起立法的责任,对全国人民负责。比如说迫在眉睫的《土地管理法》,这个法律必须由全国人大成立专业的委员会来制定,这就是我们今天开会的宗旨。

邀请来的各位专家,学者可以围绕自己感兴趣的议题发言,我们围绕这个主题进行讨论。我们其实也没有什么特别拟定的程序,如果以年龄为顺序的话就是年轻的先发言,所以从田飞龙开始。

遏制部门立法是宪政问题

田飞龙:很高兴正式来天则所参加这样的讨论会。刚才这样一个很小的插曲解决了发言程序问题。实际上已经引出了公正规则问题,分蛋糕的人不能拿蛋糕。我提出这个规则,年龄大的人先发言,实际上是为了让自己最后一个发言,伦理上或者经验上有后发优势。现在选择规则的人把这个规则适用到我,小的先发言,尊老为由。这其实和我们今天讨论的主题很相似。我们的行政立法或者部门立法,更多由行政机关进行这样的规则选择,它更多倾向于把自己的利益最大化,而这种利益最大化在缺乏强有力的外部监督(比如议会监督、司法监、社会公众监督)的情况下,长期以来就导致了行政部门进行权力寻租。

基本上来说,在大的行政权框架之外,我们国家宪政的主要机构还没有形成结构性的制衡关系。这种结构性制衡关系,通过制度,通过实践,实际上最终对于我们国家宪政结构的成熟是有意义的。天则所准备的会议研讨资料,前边提了一些经验性的现象,后面提出了一些建议。这些建议背后其实有一个很强的指向。我们在遏制部门立法上宏观性的主导思路是强化人大的作用,强化民主立法。而对于西方法律传统里面,尤其是英美传统法的法官立法,基于理性主义产生的路径大家都非常清楚,对后发的建构型现代化国家是不太适宜的。遏制行政权主要是走人大制衡的路子。

盛洪老师起草的建议,杨俊锋博士提出了很多意见。我发现有一个不足,过分强调既定宪政机构的权力在某种意义上的重新充实,就是说通过强化人大的民主立法,来遏制部门立法。或者在制度上,通过某些法律的修改来消减行政立法的范围和职权。这些建议我觉得在宏观思路上没有问题,政治转型,民主转型优先。

这样做的理由有两条。一是我们改革开放以来的法制实践更多是由行政自我立法、行政自我规划来实现的,并且行政权在能动地推动我们经济社会发展,在前三十年的经济成就的取得上是有充分的经验和贡献的。在这样一种情况下,如果我们仅仅基于形式上的民主立法原则,在立法上取消掉行政机关提法律议案,也许对我们国家的这样经济社会的可持续是不利的。二是对这样一个行政立法的监督思路,在传统的这样一个议会监督,司法监督之外,在当代这样的媒体充分发达,人们交流成本开始逐渐减少的情况下,是否应该引入民众监督。我们需要一个规范的、成熟的议会来遏制行政立法。同时我们又希望每个公民能够真正以公民的自觉去参与,国家要为这种参与提供制度上有力的保障。使公民从议题设定开始到议案的讨论都能及时获得相关的信息,并且使公民在立法机关容易获得的平台上表达自己的意见。

在开放媒体,开放社会的这样一个新的环境下,我们再去讲建一个代议制,必须附带着对公众参政权的制度充实,在这个意义上才能够更加奠定我们民主立法的基础。

主持人:接下来请两位女博士,张羽君和郑雅方,你们两个看谁先发言?

张羽君:我谈谈自己的看法吧。就这个问题,遏制部门立法,不仅仅是法律问题,可能更大层面上也是政治问题,或者是宪政的问题。要从两个方面去看,一方面是政府要不要参与立法。我觉得在宏观的意义上说,政府确实要参与立法。因为有很多原因,比如说从国外来看,二十世纪,特别是后半期以来的趋势,世界各国的立法机关由于立法的负荷太重,专业性的原因,紧急事件等等的原因,确实把自己的立法权一定程度上委托给了行政机关。

在这个委托过程当中,在国外的实践当中,它的委托有很强的监督机制。在我们国家做得还不够好。这是一方面我想说的是行政立法有它一定的合理性。在我思考当中立法和司法还是不一样,因为司法其实法官也好,法院也好,其实是行使裁判权,所以他要绝对中立,有利益回避。立法更多是各个利益集团的博弈,我在网上也看到有些提法,要立法回避。政府作为一个最大的利益相关者,政府要回避,我觉得这种做法可能也不是特别现实。因为有很多法律专业性很强,政府完全回避的话,可能在几个大的立法项目上有可操作性,但是对于大量的立法进程可能只是一种选择。所以我觉得政府需要参与立法。

另外一方面,在我们国家,政府在立法过程当中,他的权利没有受到很好的制约。也就是我说的立法是一种博弈,各方的利益都要参与,在我们国家其他的声音没有被听到。比如说对于我们国家而言,我们国家的法律形式可以分为两部分,一部分确实是由立法机关制定的,法律和地方性法规。还有一部分本身就是政府制定的,行政法规和规章。要加强立法机关在立法过程中的作用,这一点非常重要。我们国家法律的数量很少,确实是这样的。我们国家前几年一直说国家法律的数量太多了,看起来好像整个法的规模挺大,但是在这个规模当中,绝大多数的是一些政府的规章,而不是立法机关的法律。

所以,要提高立法机关审议通过的法律的数量,强化立法机关的作用本身。立法过程中,一方面是立法程序上,草案的起草,现在对部门立法这个问题,很多人的意见在于这个法案本身是部门起草的,所以它有一些优势。我觉得在起草这个层面上,即便是全国人大常委会制定的法律,有时候在提案权问题上,国务院有提案权,其实可以把起草权放在国务院法制办,在一定程度上可以避免部门立法。

立法机关的法工委都是法制工作机构,他们可以更多去从事一些法案起草的工作,从而避免职能部门去起草法案。在立法程序当中可以加强立法机关的作用,比如说有审议法案,就真的是要审。我看过一些数据,国外的立法机关,很多国家它的法案提交了以后通过率并不是很高,可能也就10%左右。在我们国家一般这个法案能不能通过,在提交前它的命运已经确定了,能通过才上会的,我们国家这个真正审议这个程序做不到。我们国家议员的素质问题,不是真正的职业议员,不是作为自己的政治生涯来看待,而只是一个副业一样的,牵扯到全国人大的体制问题。这是我讲的要枪法立法机关的问题。

第三是要多听专家的意见,第四是也要增加立法的公开性,特别是在全国人大的,国务院从去年开始,所有的行政法规草案都要公开化,收集民众的意见,这个比较有效率。你把意见收集上来了,到底采用不采用也是一个问题,收集来的意见也要公开对这个意见有处理过程。比如说你吸收了多少意见,哪些意见没有吸收,你对吸收这些意见的情况怎么样反映到法条,要做到程序的公开性,使我们国家从部门立法走向公开立法,使立法成为博弈的过程,使各个主体都能有自己的表达意义。在博弈过程当中通过自己的实力最终进入到真正的立法程序过程当中,而不是由政府一家独大这样的局面。

(时间:2012年3月1日下午14:00—18:00 地点:天则经济研究所)

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  • 茅于轼听众:
    人有头脑,有思想;人又有四肢和躯干。后者有时候叫做臭皮囊。臭皮囊是由思想支配的。要改变一个人的行动先要改变他的思想。但是有例外的时候。一个人经受严刑拷打时,思想不得不受臭皮囊的支配。再有就是挨饿的时候。长期挨饿,人退化为没有思想的动物。一切只是为了吃,再没有别的欲望,也没有思想。
    2012-03-11 08:03:04
  • 毛寿龙听众:
    中国政治向列强和皇权维权该结束了,就象业主向开发商和物业管理众司维权暂告段落。现在该运作全民代表,公民代表大会,其核心是确权细分,公共事务细分到不可细分,分而自治,多中心均衡。全国归全国,地方归地方,村归小村,小区细分到楼道。是为自由稳定文明之路
    2012-03-11 08:21:03

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