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讲堂134期实录 王海光 城乡二元户籍体制之形成

2011年11月02日13:38腾讯公益[微博]我要评论(0)
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讲堂134期实录 王海光 城乡二元户籍体制之形成

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到1956年、1957年,人为的用行政力量划分的城乡隔离带初步形成。城市这一头,想的是怎么关住城市大门问题,从户口管理、粮油供应、劳动用工和社会保障等各方面全面控制外来人口的进入。到这里来打工需要带粮食来,城市不给粮食,城市的粮食只供应城市居民。户口管理就更严了。另一头是农村,想的是怎么样才能拴住农民的腿。建国初期,对城市流民的政策是“资助”返乡,由政府给他们安排,回老家去给你钱,给你办农具,而且给地方政府联系,还分给你地。这是1950年、1951年的政策。到了统购统销以后,对到城市来的农民就是劝止,说服教育他们,不要去城市。后来政府的阻止力度越来越大,到城市里没有什么职业就进行收容,收容后强行遣返。

1957年借助于“反右”运动的强大声势,在1958年《中华人民共和国户口登记条例》出台,《户口登记条例》这时候出台有两个意义:一是表示了新中国户籍制度的正式确立另外表示了中国城乡二元分隔的制度正式确立。这个户籍制度和别的户籍制度最大的区别有两点:明确规定了户口迁徙审批制度和凭证落户制度,这是控制人口迁徙的两项基本制度。你要到北京来,先得在北京找一个单位,这个单位到公安局申请进入的指标,有了这个指标以后,公安部门允许你进入北京,你再拿着这个许可证到当地办理户口登记,登记处给你开出来,开了北京的许可证,然后再开你到北京来的迁徙证。这样把权力交给了城市。另外,《条例》还规定公民外出暂住时间一般不得超过3月,超过3月没有充足理由就要回去。现在户口不在北京,在北京住上十年、八年都没事,但那时候管得很严。

这个制度是怎么设计的?农民到城市没有迁徙证明的一律不发迁徙证,城市对迁入人口和暂住人口每年都有指标,指标有限制,不应该迁入的一律不给迁入,控制的非常严。这样使得从统购统销以来对城市所产生的人口冲击人为的建了一个法律的屏障,一个法门,一个隔离带。其实这不仅仅限制了农民,也限制了市民。比如想从石家庄到北京来也受控制,但从石家庄到邯郸去可以从宽,也就是说成了一个从高往下流的人口趋势,只能往小城市走,想往高的地方走是不行的,除非你有特殊条件。

但是,这个《条例》颁布之后,并没有起到人口阀门的作用。这是因为中国发动了一场"大跃进",在1958年年初的会议上毛泽东批评1956年招工过多,说要控制人口。“大跃进”发动以后,各行各业、各地都要人,这就使得决策者脑袋昏昏的,说“大跃进”使历史上长期存在的、困扰我们多年的失业问题得到了彻底解决。用工权从中央下移到地方,层层下放,各地随便招人,1958年一年增加的职工人数几乎有一倍,全民所有制增加了2000多万。1956年仅仅是扩招了200万就已经承受不了,这是10倍于1956年的冒进,这种情况除了头脑发昏是做不出来的。从道理上讲《条例》和跟苏联的方式一样,城市发展到一定程度、工业化发展到一定程度需要招工时可以放宽条件,需要多少人招多少人,这样才是一个计划的理性。按照有计划有比例吸纳农村的劳动力,进入到工业化过程中。这是苏联的路子,但中国没有走成是因为“大跃进”。

“大跃进”随后带来的是“大饥荒”,对大饥荒所产生的死亡数字学界说法不一,最权威的数字是1960年减员1800多万人,其它的数字说有三千多万、四千多万、甚至还有五千多万的。不管怎么说,这是人类有史以来最大的人为饥荒之一。为了应付这种大饥荒,首先就得要保护城市。在保护城市过程中,户籍制度发挥了强有力的作用。比如说,没有这一套户籍制度,就不能把两千多万职工遣返回农村。毛泽东在1962年的北戴河会议上有一个讲话:2000万人挥之既来,挥之既去,除了共产党谁能做这个事。其实能做这个事是有制度条件的。共产党有这个能力,是因为有了户籍二元制度,这时候工具的作用真正发挥起来了。

城镇居民的食品及大多数日用消费品实行配给制,以户口凭票证供应。户口配票证,这个票证时代从统购统销后,于1955年就开始存在了。但60年代的票证管理更为严格。票证是一个很好的收藏,也是一门很有意思的学问。全国各地的票证不一样。上海人特精细,票证能做到半两粮票。票证的范围有多广?不仅吃的、穿的要票,还有大粪票。大粪也要票,这是千古奇闻。票证时代的顶峰期是60年代的大饥荒时期。严格的户口制度和票证制度保证了城市居民的最低生活要求。在这大饥荒中城市居民虽然也饥饿,也有浮肿,但从死亡人数来讲比农村少得多的多。另外,控制人口迁徙的制度规定更加严格了。从农村到城市、从集镇到城市都要严加控制,从小城市迁到大城市要适当控制,对迁到上海和北京这样的大城市要特殊控制,一般情况很难进去。因为在票证时代对北京和上海的供应是最宽的。比如肉票,上海就没有实行过肉票。另外,公安部门还下了一个死规定:农村妇女不能够到城市里投靠丈夫。两口子一般是老婆在农村,丈夫在城市里,老婆不能过去,户口不能动。这个制度带来的长期效应是,当时采取的子女落户制度是跟着母亲走,老婆是农村人,那生的小孩也是农村人。这个规定一搞起来,城里人都不愿意去找农村的媳妇,使农村和城镇的婚姻链条也发生断裂。

最后,对这个二元户籍制度的形成和确立过程做个总结:60年代户籍制度最后确立,是在一个非常时期确定下来的,实际上承担的是社会控制、食品控制和最严格的一种社会管理功能。从这个确立过程,我们可以看到,中国二元户籍制度的形成不是一个事先设计的结果,而是一系列意外事件构成的短缺经济下的被动选择。它的确立不仅割裂了城市化、农业化的过程,也造成了城镇居民和农村居民的身份不平等,最重要的是创造了进一步制造经济短缺的制度条件。作为一个农村人,种地是没有什么发展前途的。在人民公社的管理体制下,农民没有了生产积极性,长期以来粮食过不了关。真正粮食过了关是在什么时间?还是在改革开放以后,把土地经营权给了农民,农民有了生产积极性,很快就出现“卖粮难”的事情了。在改革开放以后,特别是在农村实行家庭联产承包生产责任制后,城乡二元户籍制度的基础发生了根本性变化。农村人可以到城市来,在城市里打工经商。尽管他们还享受不到城市里居民的同等福利,但在城市里,包括在北京、上海这种大城市,生存应该是没有问题的。这是改革开放带来人的自由度的扩张。

还有,中国当代二元户籍制度不仅仅是一个分配体制,更重要的是国家控制社会的根本制度。正是因为在这种制度之下,大规模的社会政治性动乱——文革才有可能出现。它为大规模的政治运动提供了一个新的制度条件。

中国当代二元户籍制度的制度路径,是个很值得深入研究的问题。我把它归纳为四个交互影响:

一是。对待“四类分子”的管理和反右以后的“五类分子”的管理,还有通过“户籍一体”的管理体制,这都受了军事管理方式的影响。从控制敌对人口,到控制流民,再到控制农民,再到控制全体人民的自由流动,这个过程可以明显地看到革命法制和军事管理的交互影响。把人管起来,也就把一切都管起来了。

二是两种中世纪传统的交互影响。我们在讲中国当代二元户籍制度时,大家往往都说这是因为中国的户籍制度源远流长,影响太深,才会有这种情况,实际上不是的。中国的城乡关系历史上一直很好。农村人通过科举考试,到京城里当官,当了几十年,平平安安的,最后就告老还乡了。而且在当官期间还有一个丁忧制度。家里老人死了,回去守孝三年。以前和现在的情况完全不一样。俄国的情况与我们也不一样,俄国城市里住的是贵族,农民在乡村里,不允许进入城市,他们与城市的隔绝很严格。所以我们过去的户籍传统没有城乡分割的户籍传统,但我们移植了苏联的体制后把这个传统带了过来,特别是身份证制度,他们的身份证制度只允许贵族有身份证居住在城市里,农奴不允许离开他的生存地。在十月革命以后俄国已经把这个身份证制度取消了,只是斯大林搞农业集体化带来的问题是一样的,农民跑到城市,造成人类最早的人为饥荒,乌克兰饿死了600--800万人,这个情况我们可以和中国的情况做一个对比,可以看到很类似的情况,我们把这个传统也继承了下来。所以中国的二元户籍制度既有着中国的传统(给国家纳贡体制的传统),也有着沙俄时期城乡分割的传统,所以我们应该看成是两个中世纪传统的交互影响。

三是政治信仰和功利主义的交互影响。当年之所以搞统购统销、社会主义改造,是认为苏联的道路就是人类的道路,迷信苏联模式能解决一切问题。但是,脱离了中国国情,急功近利地搞苏联模式,什么重工业优先的工业化战略,什么大一统的计划经济,什么社会主义改造,单一公有制,也就把苏联当年的问题都移植过来了。集体化剥夺了农民,形成了城乡二元利益机制,这些问题出得与苏联一摸一样,可是工业化却还遥遥无期。这是信仰政治必然造成的结果。面对城乡冲突的矛盾越演越烈这样的结果,国家要控制,户籍制度就起到了社会控制的作用。中国二元户籍制度承担的功能很多。在这个制度上有着分配制度、福利制度、保证城市居民最低需求,保护城市的作用等等方面的功能。但有一个功能是最主要的,即它实际上是一个社会控制机制。从最基本的人口统计功能,到社会控制机制的功能转变,这是一个从信仰政治到实用主义的变化。

四是统制经济和政治运动的交互影响。在最先设计的二元户籍制度,包括1958年的户籍制度,实际上留有计划理性,允许农村劳动力按需要逐步的能够进入到城市里,进到工人队伍里,但一搞政治运动就没有办法了,一下就冲破了。户籍制度具有刹车作用,刹车作用就是要把制造的乱局最后控制住,所以社会控制功能比其它功能更强。中国二元制度的功利主义色彩和脱离了制度本身所生发出来的别的功能特别多特别强大,最主要的是社会控制,治乱,把社会稳定住,控制住,这个功能不仅仅是过去不存在,中国的传统不存在的。苏联的警察户籍制度有一点,但不如中国严格,最严格的是中国的情况,就是我刚才讲的是在一连串意外事件造成的短缺经济而形成的。现在的户籍制度发生了很大变化,虽然我们还没有从形式上制定新的户籍法,但过去的户籍法早也不灵了,实践也没有按原来的户籍法办事,但对户籍改革的要求越来越高,这个要求从当时形成的条件和当时产生的历史背景可以看到在将来的发展中户籍改革恐怕也不是一时一地的事,现在呈现的情况更加多元化,限制更加多重性,不仅是城市之间的限制,还有地域之间的限制。从制度背景上需要有两个条件:一是城市化的发展,还有是民主化的健康发展。这样才能使户籍制度化改革不至于造成问题,现代化过程会比较顺利。

今天我就从历史的角度梳理了一下户籍制度演进的情况,大家有什么问题可以再提。

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