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讲堂134期实录 王海光 城乡二元户籍体制之形成

2011年11月02日13:38腾讯公益[微博]我要评论(0)
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讲堂134期实录 王海光 城乡二元户籍体制之形成

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城乡冲突首次出现是在1952年。为什么会产生?一是经过“五反”以后,城市的资本家大量歇业,工人失业,有很多人找不到工作。二是农村经过土改,农民手里有点钱了,有些人就想去城市发展。一方面城市里有大量的人口找不到工作,包括就职员、工人、知识分子、国民党的前官吏和一些军政人员,另一方面许多农村人开始往城市涌来。这时,政府开始对农民进城进行了行政干预。1952年政务院发了一个文件是《关于解决劳动就业的问题》,这里面所提出来的是解决城市人口就业问题,认为农村人不牵涉就业问题,在乡下有地种,要限制他们不要到城市来与城市人抢饭碗。这是政府当时限制农村人到城市来的主要动机。那时候农民想到城市里谋生路的人很多。政务院开会,制定了一个文件,《关于劝止农民盲目流入城市的指示》。这个文件说要劝阻农民盲目到城市来。根据这个文件精神,《人民日报》发布了一个社论,说农民不要盲目流到城市,应该回到农村去。在这篇文章中,第一次提出"盲游"这个词。这个词直到前几年还在用。最早就是在《人民日报》这篇文章上出现的,盲目流入到城市来的农民,指的是这些人。

1952年城乡之间虽然发生了第一次冲突,但对人们的迁徙自由还没有产生很大影响,城乡人口流动也还比较正常。1953年以后情况发生了大变化。1953年是促使户籍制度形成的一个关键年,一是这时期国家实行了重工业优先的发展,这是从苏联学来的。当时人们的理念是:重工业是工业生产的母鸡,有了母鸡以后就会下很多蛋,轻工业、农业就会带动起来。其实从工业化道路来讲,重工业优先的战略是个本末倒置的战略,是在特殊情况下才能完成的。这是苏联30年代搞的,我们学的苏联。实行重工业优先发展的工业化战略,资金从哪里来?靠的是内部积累。所谓内部积累就是挤压农业和农村,为重工业提供积累。重工业的发展不是自然发展起来的。先发的工业化国家都是从农业到轻工业再到重化工业,这是一个按市场规律递进发展的自然过程,中国本来的现代经济基础就弱,一开始就搞重工业,那国力承担能力是非常有限的。为了给重工业优先的工业化提供积累,就势必得要挤压农村农业农民。

1953年10月,中央做出决定,对主要农产品实行统购统销,从农民手里和口里把粮食挤出来。统购统销的实行使得城镇户口开始值钱了。你是城镇人口,按照统销的规定去核定你的生活必需品,国家提供计划供应。所以统购统销一实行,各大小城市马上紧急去查验户口,核定城市有多少人、有多少户,应该怎么分配的问题。这样使户口第一次承载了计划供应的功能。这个统购统销的实行,也可以说是户籍制度从它本身的人口统计功能开始转型到社会分配功能的开始。统购统销带来的问题很大,给城乡关系带来最大的问题有两点:一是农村人口的推力开始增大,1953年底开始搞统购统销,1954年政策效应就出来了,老百姓不干了,开始闹粮。二是1954年长江、淮河流域发大水,收成不好,整个粮食产量比1953年低很多,1955年也没有上去。农民感到种粮食不合算,种的粮食被国家收走了,怨气很大,都不想粮食被国家统购走,希望从国家里拿粮食,要国家救济,要统销粮。到了1955年春,农村局势特别紧张,“人人谈粮食,户户要统销”。社会一紧张,谣言就特别多,在当时流传着毛人、水鬼的谣言。说水鬼浑身发绿光,刀枪不入。这个谣言流传极广,十几个省都在流传。还有一个割蛋的谣言,说有一个怪人要割人们的生殖器。搞得十几个省的农村非常紧张,这种社会的恐慌情绪是统购统销带来的。许多地方的农民给政府闹粮食,给干部打架。许多青壮劳力不愿在农村干了,纷纷跑到城市来谋活路。

由于统购统销使农村的人口推力骤然加大,人们都往城市里跑,城市人口剧增。1954年城镇人口是2200万人,1955年是2500万人,1956年成了3000万人。这种情况下促使国家赶快建立农村户籍制度。农村户籍制度本来没有排上日程,但农村这么紧张,都往城里跑,不得不排上了。国务院就下文件开始建立农村户籍制度。农村人口的迁徙,在农村建立户口登记制度之后不能随便走了,必须要有乡政府开的迁徙证,才能迁徙到别的地方去。这是一方面。另一方面城市结合城市居民的粮食供应整顿,加强户籍制度的管理。一开始实行统购统销时,对农村的粮食管理的紧,对城里人的粮食供应管理的松。所以很多农村人就跑到城市搞粮食,出现了粮食倒流的现象。三大大城市上海、北京、天津,三个月购粮超过了需求量的两三倍。在这种情况之下,国家就进行了统购统销的整顿,一方面改变了过去的供应方式,每个人按照不同的工种和年龄进行限量和定量,农村在统购过程中要给统销证,基本上是让他们不再吃国家的商品粮。经过这个整顿,把统购统销的政策基本确定下来。

1955年国务院下了一个指示《关于建立经常户口登记制度的指示》,对户籍制度进行了进一步的安排。这个指示主要是对农民讲的。这个时期的户政制度的变化,主要有三点:

一是统计上把农民和非农民划分开来。农民自己种的粮食自己吃,非农民属于国家供应的。

二是让公安机关归口管理户政。当时的户籍制度管理曾一度模仿苏联的方式,由内务部管理,公安机关是协助。这是因为在世界上很少有国家会采取“户政一体”的户籍管理方式。“户政一体”,由警察去管,人口管理就带有了强制性。这个问题在中共开始接管城市中就出现了。那时,公安部长罗瑞卿就说过:现在对户籍管理过于严了,结果不是限制敌人而是限制了人民。按照苏联的行政体制,户政制度应是放在内务部去管。但由于统购统销造成农村推力过大,放在别的部门管不住,只有公安部门才是国家强力机关,所以借助于国家强力机关来管理户政体系。

三是加强城镇人口的户籍管理。1955年时,各个城市都觉得人口膨胀,管不了了,当时北京人口才500多万,当时彭真(北京市市长)就说北京市人口增长太快,现在应该消减城镇人口。所以北京、天津、上海就把闲散的人都给清散出去了,北京的运动叫做"闲人返乡",把城市里没有生活着落的人都清理出去。1949年到1954年期间,那时候城镇人口做了一段调整,只要是在北京这些地方有生存基础,能够立足,户口不是北京的也可以报北京户口,1955年以后就不行了。1955年以后不管什么人进北京非常难。

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