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讲堂134期实录 王海光 城乡二元户籍体制之形成

2011年11月02日13:38腾讯公益[微博]我要评论(0)
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讲堂134期实录 王海光 城乡二元户籍体制之形成

王海光

中国户籍制度从纳粮、赋税作为国家臣民的传统户籍制度向现代公民制度转型,是从晚清开始的。

晚清时,晚清政府准备搞君主立宪,认为各国搞立宪必须核定自己的人民有多少,才能够进行选举,才能搞立宪。为了立宪的需要,在1911年晚清政府制定了第一部具有现代法律意义的《户籍法》,但这个户籍法没有来得及实行,辛亥革命就爆发了。但这部《户籍法》的制定,对后来历届政府的户政制度建设影响很深远。后来的北洋政府、南京政府都有一个承继前代良法的理念,即前朝制定的法律能够适用的都继承。所以晚清制定的《户籍法》的私权原则在以后的历届政府中都继承下来了。

在近代历史上对户籍制度最重视的是国民党政府,这跟国民党的执政理念有关。国民党政治建设的设计路线图是从“军政“到“训政”再到“宪政”,孙中山在《建国大纲》中讲的训政,是以“县”为本位,训政首先要核定县的人口,然后实行县的各项改革。所以国民党政府对户籍制度的建设非常重视。他们一直讲"户政为庶政之母",各项法律、各项条文必须在户政制度的基础上才能实行。户政制度可以提供各项法律执行的一个依据。国民党政府定都南京后,1931年正式颁布了户籍法,以后修改了一次。抗战时期国民政府各项政策都停顿了,但户籍制度的建设没有停顿,退到了大西南,还是搞户政人员培训与户籍法的修订。抗日战争结束以后,1946年国民党政府准备实行宪政,还政于民,这时候公布了第二次修正的《户籍法》。这个户籍法从法律条文来讲非常完备,但这个户籍法没有实行下去,因为国共内战,国民党打败逃到台湾,把户籍法也带到了台湾。台湾现在使用的基本上还是1946年修改的《户籍法》,当然后来也进行过修改。

大陆从晚清到国民政府,经过了历代政府修订的《户籍法》,在1949年被否定。政法大学的同学也知道,1949年2月中共中央发了一道指示,"废除国民党的六法全书和相关法律",《户籍法》自然也在废除之列。废除这个法律以后,中国共产党就在另一个空白地上重新建了一套户政管理体系。

那中国共产党的户政理念是什么?中国共产党从成立之日起也是要求民主的,并且为中国的民主、自由、独立、富强而奋斗了多年。在中共七大上,毛泽东在报告里说"人民的言论、出版、集会、结社、信仰、思想和身体这几项自由,是最重要的自由",这个自由只有在解放区才实现。在这次会议上毛泽东对中国发展的现代化前景做了预测,他说:“农民是中国最大的民主派,动员了农民就赢得了这场战争,而且在将来的发展中,农民又是工业化建设的后备军,几千万农民从农村到城市”。还说“农民、农村是中国工业化发展的广大市场”。这些话讲得都很不错,都很好。1949年中国共产党和各民主党派一起制定了《共同纲领》提出“中华人民共和国人民是有居住、迁徙的自由权”。这是几十年中国革命艰苦奋斗的一个成果,一个理论总结。1954年制订了中华人民共和国的第一部宪法,在《宪法》中明文规定“中华人民共和国有居住和迁徙的自由”。从民主理念上,中国共产党一向都是这样讲的,那为什么在实践过程中发生了变异,这是历史的悖论。

从城乡二元户籍制度形成过程中可以看出,它不是晚清以来中国法律近代化自然延续的结果,因为户籍法从来没有说不让人迁徙,也不是对苏联人口管理模式的简单制度的移植。我们这个城乡二元分割的制度管理的比苏联管理严得多。比如苏联只要是夫妻一方在城市里另一方就可以迁徙过去,而在中国二元户籍制度下是不可以的,不允许的。这和我们刚才讲中国共产党在革命时期标榜的人民民主的共和理念是不吻合的。那么,问题就来了:中国城乡二元户籍制度生成的历史条件是什么?借鉴了谁、传承了谁?传承和借鉴的制度模型是什么?在它的路径选择和发展过程中有什么内在的历史逻辑?就这个问题我下面给大家讲一下。

大家都知道中国的革命是农村包围城市的革命,农村社会成员比较简单,都是熟人社会,成分比较单一。但到城市来以后就不一样,城市人员成分复杂,没有一个户籍制度,人头都搞不清楚,各项工作都没有办法抓。中国共产党接触城市是从抗战之后开始的,在关内接收了一些中小城市,在关外,在苏联红军的帮助下接收了一些大城市,比如哈尔滨、长春等。在管理城市时就遇到了如何维护治安和城市管理等等问题,开始认识到户籍制度的重要性。中共进入这些大城市以后,就遇到管理问题,城市中什么人都有,比农村要复杂得多。有一个城市给中共提供了最早的户籍管理的经验,这就是哈尔滨。1946年中国共产党在哈尔滨搞了第一次人口普查,1947年搞第二次。通过户口管理,共产党一下就把城市给管起来了,哪家如果来了生人需要报告,谁到城市来以后必须在公安进行登记,需要出多少人多少物可以按户派。哈尔滨提供了最早的管理城市的经验,通过户口和户籍制度把城市的治安情况一下子管理起来。当时管理城市最主要的是维护好治安秩序。当时东北很复杂,有国民党人,有日本残留的人,有土匪,有农村土改逃亡到城市的地主等。共产党通过户籍管理学会了管理城市的第一步。1948年东北公安总处颁布了一个条例《关于户口暂行管理办法》,在全东北实行,这是中国第一个地方性的法律法规,东北的经验得到了中央的肯定,并推广到全国。关内各路解放军进入城市以后就按照东北的方式接管。进城的第一个阶段是军事管制,户口管理是军事管制的重要组成部分。军管对户籍制度的影响有两点:一是在国民党时期,户政管理和警察是两个,静态的人口管理属于内务部管,属于专门的户政人员管,动态的人员发生问题属于警察管,在管理上是有交叉的。在共产党接收城市以后,将两者合二为一,把户籍归到公安局来管,"户警合一"。二是沿用了国民党特种人口,"特口"的管理方式,并对它进行了改造。城市中的人员很复杂,什么人都有,有小偷小摸,有卖淫嫖娼的,贩毒吸毒的社会性嫌犯,还有政治性嫌犯,国民党时期把这些人归于特口,给以特殊的管理方式,这是警察局方面管理的。共产党进城以后接受了这套办法,并进行改造,把国民党的旧人员“军警宪特”归于特口进行管理,特口的方式到1951年以后叫"重点人口管理",用以防范那些对于新政权具有威胁性的人。

中国共产党的户籍制度一开始和国民党不太一样,主要是用于社会治安,控制人,特别是控制那些对于新政权具有威胁的人。我们也可以看出,从战争延续的户籍制度具有军事管制的传统。最初搞户政制度时只有一个最主要的目的,就是巩固革命秩序,对其功能的认识非常简单朴素,就是:“保护好人,限制坏人”,具有鲜明的政治和军事的治安特点。所以,中国共产党人在执政以后一开始对户籍制度并不是很重视。当时所设想的全国户籍制度建立需要10年,先把城市的户籍制度建起来,然后是城镇,再是农村。为什么采取这样的步骤?因为城市是社会控制的高端,农村是社会控制的低端,所以先搞城市的户籍,农村可以放一放,这是新中国一开始建立户籍制度的路向。因为新中国的户籍制度是一种治安性质的户籍制度,在镇压反革命过程中,城市的户籍制度有了进一步的发展和突破,特别是在1951年公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》统一了城市户口管理的制度。那时候每个城市接管以后,各城市的户籍管理规则不一样,人口登记制度也不一样。北京规定的登记项目是17项,上海则是15项。1951年时,公安部制订了《城市户口管理的暂行制度》,统一了全国城市的户籍管理制度。这是新中国第一个户籍法规。这个户籍管理条例的要求是,要保障人民的居住和迁徙自由。也就是说,在建国初期,对人口的迁徙限制并没有纳入到管理过程中,对重点人口也不限制他们的迁徙。对流动人口的初步管理是在1952年。1950年从城市往外迁出了大量人口,这里有一个特定历史条件,那时候大城市的人为什么能往外走?一是社会安定了,另外很重要的一点是农村搞土改分土地,很多人回家分土地了。所以那时候城乡冲突并不紧张。

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