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王琳:化解对立是城管改革的首要问题

2011年09月02日08:09东方网王琳我要评论(0)
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王琳 海南大学法学院副教授

上周末,《深圳经济特区城市管理综合执法条例(草案)》正式提交深圳市人大常委会初审,条例草案将正式明确城管执法范围及相关执法程序。其中,对于辱骂、殴打当事人以及违法损毁当事人物品等行为将被追究行政与刑事责任。

笔者注意到多家门户网站在转载这一报道时,均将标题改为“深圳拟规定城管辱骂殴打违法者须追责”。这或许代表了网站编辑和多数网民的期望。但从立法的基本常识来看,我们又会觉得这样的“条例”纯属多余——难不成,在没有“条例”的当下城管违法就不追责了?

仅就报道来看,对城管违法的问责较之过往仍未有突破性进步。我们看到的,仍是“……对直接主管人员和其他直接责任人员依法追究行政责任;涉嫌犯罪的,追究刑责”。换句话说,究责所依之法,仍在“条例”之外,在国家刑律及相关行政法规之中。

其实对于各地城管而言,解决好城管权力的来源问题,较之问责更重要。深圳这份“草案”明确,纳入城市管理综合执法的事项应当与城市管理密切相关,而且属于易于判断、不需要专业设备和技术检测手段即可定性的事项。根据这一原则,“草案”首次以立法形式确定了11项执法职能,包括:城市管理方面的执法事项,道路、环境保护、食品安全、禽畜屠宰、燃气、文化市场、安全生产、户外广告、教育、校外午托机构管理等方面的部分执法事项。

不难看出,这11项执法职能原本分属于道路、环保等行政部门。如若这些职权的原拥有者,能做到依法执法,也就没有城管啥事了。

城市中本无城管局(城市管理综合执法部门)。所有行政执法部门实则都是城市管理部门,也都应是城市服务部门。但在“官场病”作用下,各行政执法部门纷纷选择趋利避害,在保留办公室工作的同时,将大量繁琐而艰苦的外勤及难以执罚的处罚权甩手扔给城管部门集中行使。这种所谓“管理与处罚相分离”的制度,至今仍被一些地方领导奉为圭臬。

从现实看,“管理与处罚相分离”与“集中行使处罚权”正是造就城市管理乱象的重要根源。城管只罚不管,原相应的管理部门又因执罚权的让渡也疏于管理,使得城市管理在“管”字上出现了一个巨大的真空,只罚不管的城管也因此成为矛盾的集中地。

城管“执罚权”的来源大可质疑。依《行政处罚法》第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。但国务院本身并没有规定城管执法权,也没有授权任何省、自治区、直辖市人民政府决定由城管集中行使行政处罚权。深圳特区虽拥有全国人大特别授予的“特区立法权”,但将行政执罚在不同部门之间进行转委托,这是否正当、科学,仍值得深思。

在北京崇文区,城市管理走了与深圳完全不同的路径。崇文区积极推行“大城管综合执法机制”。这里的“大城管”并不是实体性“城管局”,而是一个综合行政执法组,其中整合了公安、工商、民政、劳动和社会保障等25个执法部门的力量。换言之,这25个部门均派专人到各街道办事处的执法组上班。执法组替代了城管局,行政执法权又回归了法律的初始设置,也避免了公权力违法转让的嫌疑。法律明确授权给卫生、城建、工商、环保等行政部门行使的行政执法权,不能仅因执法难度大,就统统打包甩给一个叫“城管”的新机构。城管为解决执法难,也只得去招聘一些“能征善战”之士前来执行。当公权力转让本身就是为了对付“刁民”的时候,对立已经形成了。

城市管理采取综合执法模式好,还是采取分散执法模式好,还有待实践证明。但不管采取哪种执法模式,都必须优先化解对立,规范权力行使。

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