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腐败已成印度生活方式 官员受贿肆无忌惮

2011年02月10日09:33新华网张旭我要评论(0)
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“腐败或恐怖主义,哪个是印度在2011年更急需应对的问题?”2011年1月,印度的一份网络调查这样问道。

提问前的两个月间,印度曾接连曝出多起贪腐丑闻:

2010年11月9日,国大党发言人宣布接受马哈拉施特拉邦首席部长阿肖克·恰范(Ashok Chavan)的辞职,恰范在任期间,曾利用职权将该邦首府孟买市专为印军阵亡士兵及其家属建造的安居公寓,分给政府官员、军队将领和自己的亲属。就在宣布恰范辞职后不到半小时,国大党发言人告知公众,由于2010年10月举行的英联邦运动会组织混乱,且80亿美元的最终支出远远超过7500万美元的初期预算,涉嫌贪污的运动会组委会主席苏莱什·卡尔马蒂(Suresh Kalmadi)宣布辞职。

11月14日,印度通讯与信息技术部长安迪穆图·拉贾(Andimuthu Raja)宣布辞职,这位来自平等党(DMK)的前部长,曾在2008年将2G手机运营牌照发给85个不具资质的企业并从中收受贿赂。

按照印度《今日印度》杂志(India Today)一篇社论的话说,“2010年,有一个单词统治了这个国家的词汇表,那就是‘腐败’。”于是,2011年初的那份网络调查,其调查结果便在预料之中——超过90%的参访者认为,在印度,腐败猛于恐怖主义。

印度贪腐高官在2010年底相继落马以及由此激发的民众肃贪诉求,显然说明印度的腐败问题已严重到相当程度。2011年1月17日,14位印度社会知名人士在致国家领导人的联名公开信中更是直言,腐败作为印度的“治理赤字”,正侵蚀着国家的肌体,印度必须以“紧迫感、决心和战时体制应对这种病症。”

只是,在这个腐败几乎是作为生活方式而存在的国家,腐败是否比恐怖主义更容易应对或许才是真正结果难料的问题。

小腐败,大腐败美国非盈利机构“追踪国际”(Trace International)是一家旨在为企业提供守法建议和培训的组织,该组织的总裁、反腐专家亚历桑德拉·瑞吉(Alexandra Wrage)女士曾将印度的腐败模式形容为“金字塔型”。“其主体是在基层易手的大量小额钱款,较高级别的政府官员则对受贿持反感态度”,瑞吉在接受美国《华尔街日报》(Wall Street Journal)的采访时说,“尽管并非全部,但一些官员在官僚体系中攀升时会脱离腐败。”

与瑞吉观点相类似的是,国际非政府组织“透明国际”(Transparency International)早在2005年的一份调查报告《印度腐败研究2005——改善治理》(India Corruption Study 2005 —To improve Governance)中就指出,印度的公安、法院、土地管理、市政服务、公立医院、农业小额贷款等公共服务部门,存在大量“小腐败”(petty corruption)问题。

比如,印度金融中心孟买市的道路交通办公室门外,有一群人常年守在那里,当地居民来此办事的时候,这些人会一窝蜂似地将其围住,“需要驾驶证吗?不用考试!”为了省去“繁琐”的过程,急于开上车的人往往愿意付给这些“中介”3000卢比(约合65美元),然后买到一本如假包换的驾驶证。至于“中介”们如何与办公室里的工作人员交易,没人知道。通过这种不合法手段获得驾驶证的人时常会有违反交通规则的行为,不过只要违章司机懂事,贿赂交警的钱几乎就是对他们的唯一惩罚。

“极具讽刺意味的是,在这个国家,从前行贿只是为了能做错事,而现在即便是为了做正确的事,人们也要破财。”“亚洲论坛”(Asian Tribune)网站在一篇题为《印度腐败年》(The Indian Year Of Corruption)的文章中说。

如此讽刺的事例包括,当一个农民想要从银行获得贷款时,他就不得不向所在村庄的会计行贿,因为银行需要农民提供与其生产和财务相关的记录,而这样的文件只能由本村的会计出具。这项工作可能3天完成,也可能需要30天,关键在于农民究竟给了会计2美元、50美元还是250美元。为了让银行批准贷款申请,申请人根据惯例要用贷款额的10%贿赂银行官员。又如当一个人到警察局报警时,如果他不向警察行贿,那么他的案件很可能就不被受理。

医院里的“小腐败”问题就更多。人们在向医院申请一份合法的出生证明或死亡证明时,行贿几乎是必不可少的前提;而在妇产医院,母亲们为了看一眼自己刚出生的孩子也要花钱打点护士。对于印度人来说,这样的事并非个案,而是常识。“在印度某城市进行的调查显示,一半以上的参访者曾向公立医院行贿,而在小城镇的医院中,这个比例上升到近90%。”联合国开发计划署2008年发布的题为《应对腐败,改善生活》(Tackling Corruption, Transforming Lives)的报告中,有以上这样的调查数据为证。

真正与“小腐败”少有牵连的或许只能是离基层较远的印度高官,不过他们中的大多数并非如瑞吉所说的脱离了腐败,而是像2010年底去职的三位大员那样奔向了大腐败。

事实上,印度从来不乏高官腐败的记录。比如1987年,瑞典媒体就曾揭露印度高官在收受4620万美元贿赂后从瑞典一家军火公司购买了价值13亿美元劣质武器的丑闻,事发时任印度总理兼国防部长的拉吉夫·甘地(Rajiv Gandhi)因被认为涉嫌贪腐而在1989年的大选中惨败;2000年,印度前总理纳拉辛哈·拉奥(Narasimha Rao)因腐败问题被判入狱;2005年,印度外交部长纳特瓦尔·辛格(Natwar Singh)则由于涉嫌在与伊拉克的石油换食品交易中受贿而辞职。

与基层公务员相比,印度官员在受贿时甚至更加肆无忌惮。2004年初,印度ZEE电视台记者维贾伊·谢卡尔假扮成商人,向艾哈迈达巴德市地方法官巴拉姆·巴特行贿4万卢比(约合860美元)并提供了一份人名单,要求法官逮捕名单上列出的四个人。收了钱的法官巴特很可能根本没看名单就下达了逮捕令。几天后,记者谢卡尔将“交易”时偷拍的录像和逮捕令交给了印度首席大法官克雷。克雷看后怒不可遏,并呼吁严惩司法腐败,而那四张逮捕令上的名字则分别是大法官克雷、印度总统卡拉姆、最高法院法官辛格和最高法院审判委员会前主席简恩。

内损伤,外损伤大大小小的腐败问题使得印度国民和政府每年都要花大钱为之埋单。《印度腐败研究2005》的调查显示,印度国民每年向11个公共服务部门行贿的金额为2106.8亿卢比(约合46亿美元);而据印度审计部门估计,仅2010年11月曝出的三起高官腐败案就给印度政府造成约450亿美元的损失。

对于印度来说,450亿美元意味着什么?

“如果用来购买食品,能供印度所有穷人生活十年;连续五年资助印度最大的就业计划,通过这个计划,任何印度人都可获得100天、每天工资100卢比的就业机会;未来三年期间,保证印度所有女孩接受初等教育;建立十个空军飞行中队、一个航空母舰战斗群和几百辆坦克;未来一年间,将所有印度人的税率降低15%。”《华尔街日报》网站的一篇文章如此计算。

2010年11月,美国非盈利机构“全球财政健全”(International Financial Integrity)发布报告称,1948年至2008年间,印度因逃税漏税、行贿受贿、收受回扣和犯罪等行为流向国外的非法资产高达4620亿美元,约为目前印度外债的两倍,而这样的“黑钱”还在以每年增长11.5%的幅度加速外流。该机构的组织主管雷蒙德-贝克(Raymond Baker)表示,“这份报告清楚地显示了逃税、腐败和其他非法金融活动给印度造成了巨大损失。与此同时,非法资金外流还加剧了印度的贫困并扩大了贫富差距。”

“发展速度排名全球第二位的经济体正被其‘邪恶’的本性所阻碍”,英国《每日电讯报》(The Telegraph)这样认为,而印度总理曼莫汉·辛格(Manmohan Singh)则直言,“腐败是国家经济繁荣的唯一且最大威胁。”

对于这样的“阻碍”和“威胁”,世界银行(World Bank)早在1999年就已做出量化分析。当年“世行”的一份报告认为,如果印度的腐败能降至许多北欧国家的水平,那么印度的国民生产总值将增长1.5%,外国直接投资则可增加12%。

不过直到今天,印度的腐败程度仍远甚于这些国家。“透明国际”发布的“清廉指数2010”报告(Corruption Perceptions Index 2010)显示:2010年,印度的清廉水平在178个被评估的国家和地区中排名第87位,中国排名第78位,而北欧国家中的丹麦排名第一,即使成绩最不济的冰岛也排在第11位。

“博茨瓦纳(“清廉指数2010”排名第33位),这个1960年代世界上最贫穷的小国,如今也领先印度约50个名次”,因而“亚洲论坛”的文章说道,“腐败损害了我们在国际社会中的形象,而且使我们失去了外国的尊重和很多机会。”

事实如此。一家名为“印度之窗”(WindowIndia)的网站在题为《外国投资在印度:投资者的担忧》(Foreign investments in India: investor concerns)的文章中指出,印度的政治现状和植根于各级政府的腐败是阻碍外国投资者进入印度的主要因素。”

或许“世界经济论坛”(World Economic Forum)发布的《全球竞争力报告2010-2011》(Global Competitiveness Report 2010-2011)能够反映出人们究竟如何看待腐败与印度发展之间的关系。这份报告显示,2010年至2011年,印度的竞争力在被评估的139个经济体中居于第51位;而在印度“对经营生意影响最大的消极因素”排行榜上,“腐败”位列第二。

“为保护印度健康的形象并使国家发展免受损害,我们迫切地需要能够遏止腐败的法规。”印度工商联合会在2010年12月9日,即联合国“国际反腐败日”当天郑重表示。

反也难,防也难其实印度并不缺少反腐法规。目前,印度拥有包括《防止腐败法1988》、《反洗钱法2002》、《中央文官行为准则》、《全印度文官行为准则》等在内的一系列反腐法规,以及中央监察委员会(Central Vigilance Commission)、中央调查局(Central Bureau of Investigation)等反腐机构。然而问题在于,印度与反腐相关的制度设计存在严重缺陷。

比如作为印度的最高监察机构的中央监察委员会需通过各层级的监控官对政府部门、公共服务机构和国有企业等进行反腐监控。监控官虽然在业务上向上级监控官负责,但在行政上却需要服从本部门首长的领导。事实上,印度的监控官通常就是由其所在部门的人员,甚至是部门首长兼任。如是,由各级监控官组成的印度反腐监控体系虽非形同虚设,但在解决腐败问题时显然效率不高。

与官方监察相比,印度的反腐舆论监督和民间行为似乎更具活力。事实上,如ZEE电视台记者那样设圈套取证的事例在印度并不少见,印度民众则大多对这种“钓鱼反腐”持支持态度,因为通过偷拍的录像,他们得以知晓官场中的大人物其实和街上的交通警一样热衷索贿这个真相。

为了对付几乎无处不在的“小腐败”,2007年,一家总部位于印度钦奈市的非政府组织“第五支柱”(5th Pillar)别出心裁地印制了零面值的卢比钞票。这种钞票看上去与50卢比的钞票差不多,只是面额为“0”,而且用“根除所有层面的腐败”和“我承诺绝不受贿行贿”代替了50卢比钞票上“印度储备银行”和“我承诺付给持票人50卢比”的字样。

0卢比钞票推出后颇有些效果。据说泰米尔纳德邦一位负责供电服务的官员在收到这样的钞票后极为震惊,然后他把从一个村子里索取的贿赂全部退了回去。另有一位银行职员,在审核一位女士的贷款申请时试图索贿,结果接到了0卢比钞票。这位银行职员最终批准了贷款,而且还为那位女士献茶一杯。

不过,若要有效解决印度的腐败问题,0卢比钞票及类似措施的力量显然不够。事实上,腐败之所以成为印度的社会顽疾,很大程度上应归因于印度的反腐机制重“治”不重“防”;而若要有效预防腐败问题,印度无疑还需找到促成腐败的深层原因。

美国哈佛大学教授罗伯特·莫顿认为,如果一个社会强调经济成就,但又使人们获得经济成就的机会受到严格限制,比如许多人因种族、缺乏技能或资金等难以接近社会的机会结构,那么这个国家的腐败就会比较严重。莫顿的理论,无疑有助于理解印度的问题。

印度中央监察委员会于2005年发布的《反腐败指导手册》则认为,印度的腐败之所以难以根除在很大程度上与印度的社会结构有关。事实上,由于家族关系和种姓制度是印度社会结构的重要基础,所以印度人通常更忠诚于其所在的集团而非整个社会,官员利用职权为集团成员谋利就成了自然而然的事。

此外,印度的民主政治也被认为对腐败长期存在负有责任——如果前通讯与信息技术部长拉贾所在的平等党不是国大党执政联盟中的重要成员,那么总理辛格很可能在2008年拉贾刚被举报时就对其下手了。换句话说,在印度民主政治的语境中,廉洁者的成功并非源于对腐败者的打击,而是妥协。

当这些复杂的原因交织纠缠着这个国家时,想要反腐的印度,究竟能有多少胜算?

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