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金钱与政治腐败

2001年10月01日05:46人民网张立平我要评论(0)
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金钱是政治腐败的催化剂,各国爆出的政治丑闻大多与权钱交易有关。美国人也为金钱在政治中的作用和影响所苦恼,其中对于选举经费的改革就是企图限制金钱在选举政治中的不适当的影响而做出的一种尝试和努力。

一美国政治中流行一句俗语:"金钱是政治的母乳"。每到选举年,为竞选公职的候选人为了筹集选举经费而绞尽脑汁、四处奔走;他们所有人都知道:要想当选,没有钱是万万不行的;虽然有了钱并不一定就能当选。

竞选需要金钱主要是因为候选人需要将信息传达给选民,在政治市场上竭力兜售自己的政策主张,以便赢得选举胜利所必要的选票;候选人还需要组建自己的竞选班子,雇用选战专家分析选情、设计选举战略和战术,雇用民意测验专家进行民意测验,了解民意及自己的支持率;雇用形象设计师帮助候选人进行外包装,最费钱的是在各种媒介物(报纸、广播、电视、互联网)上做广告;当然还要包括为了筹款而支付的各种开销,如通过直接邮递来筹资的邮费、通过打电话来筹资的电话费、通过晚宴来筹资的种种费用、候选人去选区演讲的旅行费等。近些年来,竞选费用呈迅速增长之势,而国会竞选费用比总统竞选费用增长得还快(见表1和表2)。

表1:总统竞选费用的增长(单位:百万美元)

196019721980198819921996实际数额30138275500550700不变数额(1960)309899127118132

表2:国会竞选费用的增长(百万美元)

198619881990199219941996总额400. 6408. 3403.7528. 3615. 4652. 6民主党193. 8220214. 9285. 5301. 7304. 5共和党206. 1187.2187. 8238. 3309. 5348. 1

表1和表2的资料来源:Roper Center, America at the Polls, 1996,转引自Samuel J. Eldersveld and Hanes Walton, Jr. Political Parties in American Society, second edition, Boston: Bedford/St. Martin's, 2000,p.255(表1)和p.258(表2)

竞选费用为何不由国家来承担,而要由政党或代表政党的候选人自己想办法去向个人或非政府的企业、组织等筹集?最根本的一个理念来源于自治。既然政府组织从本质上来说是人民自己的事,从社区组织到县/市、州政府再到联邦政府,这一治理系统的层次不是由上而下形成的,而是自下而上形成的;而各级政府的建立最初都源于公民欲实行更有效的治理。因此,竞选费用自然应该依靠私人的或非政府的自愿捐款来负担。此外,用捐款而不是公费来竞选的另一个理由可能与美国个人主义传统有关,美国人喜欢将选择权交给个人;因为,公费表面上是由国家花钱,其实这些钱是纳税人的钱,它来源于公民和企业;捐款时,个人可以选择是否捐款、捐多少款、向哪一个候选人捐款;而公费则将决定权从公民手中拿走,统一给所有合格的候选人分配资金。

二然而,由私人或组织向候选人捐款引发了两个问题:一是对捐款者而言,存在一个平等问题。

美国社会一向存在着贫富差别,穷人的捐款自然比富人要少得多,而历史的经验表明,捐款多的往往受益多,这主要表现在大捐款者通过捐款"买"到接触决策者的门路,在公共政策

上他们的意见能够被决策者倾听,而小捐款者或没有捐款的人的利益往往就容易被忽视;二是对当选者来说,有一个腐败或貌似腐败的问题,在立法者或决策者的日程安排中,哪些问题多花时间,哪些问题少花时间;主要精力放在哪儿,到哪儿旅行,与哪些人谈话等等都会受到捐款的影响。对于金钱在政治中的作用,人们满怀狐疑;对于金钱在公共政策形成中的影响也高度警惕。为了解决捐款引发的这两个问题,美国不断对选举经费进行了改革。

美国的经费改革经历了以下几个阶段:(一)20世纪初叶进步主义的改革。在20世纪前后的几十年间,政党用从"肥猫"(有钱的大老板)那儿筹集到的大笔捐款来资助和经营全国公职的竞选活动。当时的改革者认为,从公司和富人那里筹资会使政党、候选人及在职者腐败;于是国会开始尝试规范选举中私人的金钱流向。1907年国会通过了第一个限制筹资的法案-提尔曼法案(the Tillman Act),法案规定:禁止公司和全国性的银行向竞选公职的候选人提供捐款。以后又陆续规定了一些限制选举捐款来源、限制竞选支出、公开捐款等措施,但这些法规本身就有漏洞可钻,加上没有相关的强制机制,因而效果不大。1925年,参众两院通过了联邦腐败行为法案。但那时不知情的选民容忍了竞选资金和花销的无限上涨。(二)是20世纪70年代初期和中期的改革。50年代末、60年代初,竞选运动成了候选人唱主角、电视为主要媒介的花费巨大的运动。一些凭借强大实力的富人竞选公职,挑战在职者,这使国会议员备感忧虑,于是在1971年国会通过了联邦选举法案(FECA),对联邦候选人在竞选活动中的个人财富的支出作了限制,并对媒体上的广告的开支规定了最高限额,还要求对公众公开所有的筹款和开支情况。1974年水门事件及尼克松的竞选组织"寻求连任委员会"(CREEP)筹款中违法行为的披露使人们更关注竞选经费问题,国会在同年修改了联邦选举法案,称为联邦选举法修正案,这是第一个对美国联邦选举中的经费问题进行全面规范的法案,修正案保留了长期以来禁止公司和工会向候选人捐款的规定,并对候选人个人及从家庭得到资金的支出进行限制,还对个人及政治行动委员会对候选人的捐款作了新的限制,对总统选举及国会选举的支出及支持联邦候选人或反对联邦候选人的独立支出进行了限制(见表3)。这些支出限额随物价上涨指数而有所改变;但捐款限额没有变化。该修正案加强了公开性及对现行法律的实施,并成立了一个独立的机构-联邦选举委员会。最后,1974年的联邦选举法修正案还对总统选举实行自愿的公共资助:自1976年开始,在提名阶段,联邦总统选举基金向合格(愿意接受支出限额)的候选人提供公共配套资金,对于候选人在20个以上的州筹集到的个人的小额捐款(至多250美元)实行等额配套;在正式选举阶段,如果总统候选人同意不接受私人捐款,他们就可以得到相当于联邦限额的公共津贴。

这一非同寻常的法案在生效前就部分失效了,原因是:1976年,在巴克莱诉瓦莱奥(Buckley v. Valeo)一案的判决中,联邦最高法院裁定:只有腐败或貌似腐败才可以证明对竞选经费管制的合法性,国家利益不足以证明对个人支出限制的合法性。最高法院断然拒绝了所谓"使个人或群体影响选举结果的能力相对平等"的说法,"政府为了相对提高社会中一些人的声音就可以限制另外一些人的言论自由这一概念是与宪法第一条修正案格格不入的"。最高法院的这一裁决一方面为国会广泛限制捐款提供了立法空间,只要立法的目的是用这些限制来遏制腐败或腐败现象,但另一方面,它却放弃了对候选人的开支、独立开支及候选人对自己个人金钱的使用限制。

表3(单位:美元)

对每一个候选人或候选人委员会,每次预选或大选党全国委员会

对任何一个PAC

每年个人1000

20,000

5,00025,000PACs

5,000

15,000

5,000无限DNC/RNC/州委员会

5,000

DSCC/NRSC(参院)

17,500

(三)是90年代末期围绕"软钱"、"议题支持"、"独立开支"的经费改革,如1999年9月15日,众议院通过了两党联合提出的谢司——米汉竞选筹资法(Shays-Meehan)

(H.R.3526),禁止竞选中的"软钱",并提出联邦选举法中所说的针对候选人个人的言论支持的竞选广告很成问题的。1999年10月,参议院讨论了麦凯因-范因戈尔德在1997年提出的竞选经费改革法案(保留了禁止软钱的条款,去掉了言论支持条款),但因未能通过结束阻挠议事日程的冗长辩论的动议,法案未获通过。目前这方面的最新一个立法进展是,在自由派的大力游说和民主党议员的积极支持下,参议院在2001年4月2日最终通过了麦凯因-范因戈尔德经费改革法案,该法案旨在禁止向全国政党捐"软钱";限制公司和工会在临近选举(两个月)前为特定的候选人做议题支持的广告;提高个人捐的"硬钱"的最高限额。这一法案能否最终变成法律,还要看它两个月后是否能够在众议院获得通过以及是否能被总统签署。那么,什么是"软钱"、"议题支持"和"独立开支"呢?

"软钱"一词最早出现于80年代,与"硬钱"(hard money,受联邦选举法的限制)相对而言。所谓"软钱"(soft money)就是指政党从公司、工会、个人及其它团体筹集到有各种目的、无限量的、并非直接用来影响选举结果的钱,这些钱在联邦选举法中没有相应的规定,"软钱"即"不受管理的钱"(unregulated money)或非联邦的钱(non-federal money),许多州的州法甚至比联邦法更宽松-没有禁止公司和工会向政党捐款,也没有对个人和政治行动委员会对政党的捐款进行限制;此外,在全国政治与州和地方政治之间存在着一个灰色地带,全国性的政党将"软钱"以党建的名义转移到州政党,而州政党除将一部分"软钱"用作党建活动外,相当多的"软钱"则花在广告上间接地支持全国政党要求他们支持的联邦候选人。

1979年,国会通过了联邦选举法案的修正案,其中有条款规定:政党在党建活动(直接邮递、电话库、选民动员、选民的身份的确认、基层活动如集会、派志愿者到投票区、标语口号、旗帜、名单卡、宣传画、地方政党的支持等)方面可以无限量地花钱,目的是加强政党在选举中的已被削弱的作用。联邦选举委员会随即授权政党可以开设两个银行帐户,一个是联邦帐户,另一个是非联邦帐户,并且可以在两个帐户之间划拨开支。这就意味着,联邦委员会允许政党为非联邦的帐户直接从公司、工会和个人筹钱,而且对于个人的捐款没有最高限额,即便联邦法明确规定禁止这类筹资。全国政党(组织)立即行动起来,1980年它们筹集的"软钱"是1900万美元,1984年为2200万;1992年民主党和共和党筹集的"软钱"为8300万,1996年更是创记录,达到2. 62亿美元,其中有1. 2亿花在"议题广告"上。

2000年,民主党和共和党筹集到的"软钱"更高达四亿美元。

"议题支持广告"(issue advocacy ads)是1996年选举中的发明,它是专门设计了帮助总统候选人或国会候选人的广告,只要不明确出现"选举谁"或"不选举谁"即可;如劳联-产联在国会选举中针对国会山的75位新议员花费3500万美元的电视和广播广告,指责共和党为了给富人减税而减少医疗照顾、教育和环境保护方面的开支;而全国独立企业联合会(NFIB)则花了500万美元的广告费来"保护"这些议员;最后的结果是:30多位共和党新议员在寻求连任中落选。议题支持是合法的,因为它们没有公开支持候选人当选或击败某位联邦候选人。议题支持与独立开支不同,它毋需向联邦选举委员会报告,也可以直接使用利益集团金库里的钱。

"独立开支"(Independent Expenditure),指政党在其组织内部建立新的、法律上不同于常规组织的分支机构,其作用是代表候选人无限量地花钱,条件是它在花钱时没有与候选人的竞选组织"协调"。参众两院的全国竞选组织(国会山委员会)确实建立了类似的组织,这使联邦选举法形同虚设。90年代以来,全国性的政党越来越倾向于将资金转移到各州,以政党组织"独立开支"的形式为来间接地帮助其候选人当选。政党的竞选组织与候选人的竞选班子是相互独立的,因此在支出方面,只要政党组织声称它的支出(主要是广告支出)未与候选人协商即可,也就是没有违反联邦选举法的有关规定。

根据联邦选举委员会的资料,1992年,克林顿和老布什的竞选费用为2. 05亿美元;1996年克林顿和多尔的总统竞选费用为2. 32亿美元,用于议题广告的费用为6900万美元。竞选费用的增长主要是由于现代竞选手段花费太高,尤其是电视广告时间。在2000年大选中,截止4月份为止,被认为共和党总统候选人的小布什在已花去的7810万美元中,2260万用于广告,占花销总额的29%。到2000年6月10日为止,民主党全国委员会和共和党全国委员会已决定在"议题广告"上各花上2500万美元,民主党的"议题"是有关处方上的"约品";共和党的"议题"是社会保障。

无论是"软钱"还是"议题支持"或"独立开支"都是70年代的选举经费法案的改革者所未曾预料到的,而这一切主要是与政治行动委员会有关。

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