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美国选举法律新动向

2011年03月11日05:43光明网杨悦我要评论(0)
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[摘要]2010年1月21日,美国最高法院对公民联盟诉联邦选举委员会案作出终审裁决。法院以保护公司和工会言论自由权利为由推翻了存在长达一个世纪之久的有关限制公司为选举捐款的选举筹款法。裁决认定,美国公司和工会可以无限制地使用自有资金进行和联邦选举相关的独立开支。最高法院这一地震式裁决对选举的影响已经在2010年中期选举中显现,并呈现以下特点:“选区外社团”的选举开支创历史新高;判决使共和党受益;匿名捐款大幅增加;超级政治行动委员会方兴未艾。在后公民联盟案时期,美国筹款法将如何改变2012年美国总统大选的筹款和开支图景、两大政党在出台新的相关立法方面的博弈、两大政党为2012年总统大选就竞选筹款和开支展开的较量都是值得关注的重要问题。

[关键词]公民联盟诉联邦选举委员会,美国最高法院,美国选举筹款和开支法,2010年美国中期选举

一、美国选举筹款和开支法的历史沿革

金钱对美国政治和选举的影响由来已久。早在19世纪初的安德鲁·杰克逊时期,公司和银行就首次使用金钱影响政客和选举结果。随后金钱对政治的影响力不断上升,直至今日金钱早已成为美国政治的血液。金钱背后代表的特殊利益集团对选举施加不成比例的影响不但淹没了美国普通民众的利益诉求,而且助长了美国政治的腐败现象,并严重损害了美国民主选举的公正性和透明度。20世纪初,西奥多·罗斯福总统就意识到立法规范选举筹款和开支的必要性。他在1905年的国情咨文中呼吁国会通过相关立法,禁止公司出于政治目的的捐款。随后国会在1907年至1971年通过了一系列相关立法[1],如1907年的提尔曼法案 (Tillman Act) 禁止公司和州际银行直接捐款给联邦公职候选人;1910年的竞选经费公开法 (Publicity Act) 即联邦反腐败行为法 (Federal Corrupt Practices Act)是第一个有关公开选举经费来源的法律,该法在1971年联邦选举竞选法出台之前一直是美国规范选举筹款和开支的主要法律;该法分别在1911年和1925年经过两次修订,1911年的修正案要求参众两院议员候选人提交筹款财政报告并对其竞选开支加以限制,1925年的修正案要求国会两院议员及政治行动委员会公布选举筹款和开支状况并按季度提交筹款财政报告;1939年的哈奇法 (Hatch Act) 首次对个人为候选人捐款的数额加以限制;1943年的史密斯—康纳利法 (Smith-Connally Act) 和1947年的塔夫特—哈特利法 (Taft-Hartley Act) 禁止工会为选举捐款。在上述立法的基础上,国会在1971年通过了一个较为系统的选举筹款法律,即联邦选举竞选法 (Federal Election Campaign Act)。1971年的联邦选举竞选法对富有的联邦公职候选人的竞选筹款、媒体为选举宣传的开支和选举捐款来源申报提出了更为严格的要求。1971年的另一个国会立法,税收立法 (Revenue Act),通过税收优惠政策鼓励小额选举捐款并帮助建立了总统选举公共基金(通过税收代扣 (tax checkoff) 的办法筹集总统选举公共基金)。尽管以上有关选举筹款和开支的规定以法律的形式确定下来,但在1974年以前美国还没有负责执行这些法律的专门机构,因此这些法律也只能是空谈,不可能有效防止与选举有关的腐败现象发生。

然而,国会在1974年通过了经过修订的新的联邦选举竞选法却为美国筹款立法揭开了新篇章。也可以说,1974年联邦选举竞选法的通过是现代美国选举筹款立法的开端。通过新的联邦选举竞选法的背景是1972年美国总统大选出现了严重的筹款腐败现象,同时也是为了回应美国公众对水门丑闻的强烈不满。新法对1971年联邦选举竞选法进行了大修,彻底改变了随后30年所有联邦选举的筹款和开支图景。1974年联邦选举竞选法有以下几点重大变化[2]:1)政府补贴总统选举开支(包括最终获得党内提名之前的竞选阶段),2)对个人和政治行动委员会的捐款限制更为严格(个人对单次选举中任一竞选活动的捐款数额不得超过1千美元;个人每年对所有选举的捐款总额不得超过2.5万美元;政治行动委员会对单次选举中任一竞选活动的捐款数额不得超过5千美元,对其没有累计捐款数额限制的规定),3)取消了1971年联邦选举竞选法对媒体在国会选举中开支的限制,4)建立一个选举筹款和开支监督执法机构即联邦选举委员会 (Federal Election Commission)。随后分别在1976年和1979年国会又两次通过了经过修订的新的联邦选举竞选法,目的使筹款和开支公开过程更加科学化以及扩大政党在竞选筹款方面的作用。尽管联邦选举竞选法是具有里程碑意义的立法,但它并未像人们期待地那样有效地治理选举腐败现象。相反,美国选举愈来愈演变成了富人游戏的舞台。美国选举开支也是屡创新高。联邦选举竞选法的规范失灵主要是由最高法院的裁决和法律本身的漏洞造成的。最高法院主要是通过对保障言论自由的宪法第一修正案作从宽解释削弱了联邦选举竞选法的效力。联邦选举竞选法本身也存在一些漏洞:选举筹款中的“软钱[3]”和有关选举的事务宣传不在联邦竞选法的限制范围内。“软钱”和有关选举的事务宣传现象在近几十年美国选举中非常突出。它们为特殊利益集团使用金钱左右选举结果,对政治施加不成比例的影响提供了渠道。

上个世纪80年代以来,不完善的联邦选举竞选法使金钱对美国选举的腐蚀作用愈渐增强。巨额的选举开支使美国民主选举在公众中产生了信任危机。特别是在安然丑闻之后,为了重树美国选举和民主制度的公信度和完善联邦选举竞选法,国会在2002年通过了两党选举改革法 (Bipartisan Campaign Reform Act)。近年国会通过的相关立法[4]还包括:2005年的巩固拨款法 (Consolidated Appropriations Act) 对竞选资金的使用以及一位候选人的官方竞选委员会为另一位候选人官方委员会的捐款数额作出了规定;2007年廉洁领导和透明政府法 (Honest Leadership and Open Government Act) 对某些组织和委员会公开筹款来源作出了新的规定。两党选举改革法[5]是近年旨在专门规范选举筹款和开支的最为重要的立法。该法的最初议案是由参议员约翰·迈凯恩和卢斯·芬格尔德在1995年首次提出的,经历了7年之久,最终在2002年成为正式法律。该法有积极的方面,但也存在不少问题,因此仍然无法解决美国选举筹款和开支的根本性问题。它弥补了联邦选举竞选法的两大漏洞:禁止政党以总统选举候选人的名义使用“软钱”;禁止各团体或组织在初选前30天内和大选前60天内播放有关选举的事务宣传广告。两党选举改革法的积极方面还在于它使选举“硬钱”的筹集更加容易,并鼓励相对小额的选举捐款,从而增强了政党在选举筹款方面的作用,也在一定程度上提高了选举筹款的透明度。鼓励小额选举捐款促使政党和候选人在筹款时尽量扩大资金来源渠道,从而相对削弱了金钱背后的特殊利益集团对选举结果的影响力。但是该法对“软钱”和有关选举的事务宣传的限制仍存在诸多问题,比如媒体为选举宣传制作的产品不在该法限制范围内。527团体在选举筹款和开支中的作用问题也在该法通过后引起了争议。527团体是因美国国内税收法中对政治拥护团体作出规定的第527条条款号而得名。它们是非盈利组织,把影响选举结果作为使命。根据联邦选举竞选法和两党选举改革法的规定,只要它们使用“硬钱”就可以参加任何竞选宣传活动。然而,两党选举改革法对527团体如何使用它们在选举期间所接受的“软钱”并未作出明确规定。

尽管美国选举筹款和开支立法的历史长达一个多世纪,但和竞选经费筹集相关的腐败现象却屡禁不止。究其原因,除了选举筹款和开支法律本身的问题,其根本原因还在于美国人的价值观。保障言论自由一直是有效执行这些法律的绊脚石。

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