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丁学良:对外援助,中国怎么提“附加条件”?

2009年07月10日07:46南方网我要评论(0)
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丁学良 作者为香港科技大学教授

中国官方出版物最早提“负责任的大国”,据我看到的资料,是在1999年。以前,政府对这个概念不大接受。改革开放后二十多年内,中国大部分时候在参与国际事务、担负责任时,比较低调。国际上认为,中国越来越成为全球体系一个重要参与者与得益者,假如继续少负责任、多得好处,那就成了搭便车者。起初,中国的人均收入和经济实力太低,国际舆论尚能谅解。1990年代中期以来,对此就越来越不能接受了,因为中国越来越让别国觉得非常有钱。

负责任的大国是个很宽泛灵活的概念,不仅指现在全球经济要中国起“火车头”之一的作用,在战争与和平等传统的国际安全上,在气候变化、跨国流行病、跨境犯罪、国际洗钱、非法移民、恐怖主义等非传统的国际安全方面,更要求中国起重要作用。

中国究竟在哪些方面应该负起责任、负多大,这是个持续的国际互动过程。有时想负责任,能力未必达到,有时不想负责,却又不得不承受负担。要在国际上获取长期利益,就不能被国内愤青和民粹主义误导,而须站在比较的和历史的高度,选择即便不是最佳、至少也是中上水平的方法。

两个案例,给我们有启发的经验指标。一个已经在做,就是中国军舰索马里护航,赢得国际上普遍肯定。从1949到1990年代初期,中国多数时候是不赞成国际水域护航的,因为那时是西方列强在做,他们有全球市场,其军事力量,包括海军、航空兵也是区域性和全球性的。现在中国与其他老牌的资本主义国家一样,也参加了全球经济的大循环,也有海外利益,就要像他们一样,充分利用国际法,以较小的成本保护国家长远利益。以后恐怕还要逐步在重要国际航道的周边租用别国的港口设施,乃至于在突发危机关头派地面部队赴海外,保护本国的重大利益点。

第二个案例,是今年年初起,香港和国际媒体调查报道,非洲某国总统在香港买了豪宅。这只是该国总统一系列挥霍公款事件中的一例。他在香港就读大学的女儿不能拿奖学金,每年至少十几万港币的费用从哪里来?多半也是公款。香港很多报刊报道,其第一夫人也是国际上出了名的购物狂。2003年在巴黎旅行,一天就花了十几万美元,在新加坡机场免税店购物小推车用了15个,2006年到越南,买小雕像花了8万多美元,一个手袋,12000美元。

在1980年代,他是非洲最被看好的政治家之一,但现在他管理的国家,是全世界二百多个国家中最穷的之一,近几年的失业率高达80%,除了军人和政府雇员,民间几乎没什么像样的工作。而且通货膨胀率居然达231万倍,几乎每个大人都是亿万富翁,因为最大面额的钞票是1000亿,只能买大半个面包,整个货币体系失去意义。全国人口有1500万,700万人要国际粮食援助。由于卫生、营养差,很多人死于霍乱。简言之,这是一个失败国家,政府管理混乱不堪。

问题在于,过去多年来,该国最重要的外援就来自于中国。同时,中国也是它最重要的投资国之一,它有很多资源。2008年该国向中国要求20亿美元的贷款,以挽救崩溃的经济。这么多年来,中国给了该国许多经济和军事捐助,有多少被其贪官捞进口袋,搞不清楚。

以前,中国经常批评西方国家给第三世界国家提供援助时,提了很多附加条件,说自己对它们的援助是无条件的。假如援助对象有一个负责的政府,不加条件很好,能获得对方政府和人民的感谢赞赏。但如果对方政府或主要领导者胡来,援助时还不附加条件,后果就会非常负面。最直接的损失是,宝贵的援助没有被用在经济与社会发展项目上,而是被贪污或浪费了。更要命的是,这种援助,基本上不能给中国的长远发展带来好处。本来,该国重要的资源能被中国购买,该国市场能成为中国产品的销售地。如果对方国家动荡不安,原料、市场就都靠不住。我在国外经常听到埋怨,说他们政府那么腐败,中国怎么还提供给他们那么多钱。好几个国家的大学生组织与NGO,都有这样的抱怨。

显然,不是所有的附加条件都是有道理的,但也有一些非常必要。以前西方国家在给援助时,也没有附加条件,尤其冷战时期,只要你站在他的同一战线,不管政府在本国如何胡来,都给援助。但后来发现,这些政权极不稳定,经常破产或被推翻。大量投资没回报,他们也还不起债。于是西方国家吸取教训,要求对方提供每一笔大额贷款的用途细节,原来答应的效果怎么样,哪些方面完全失败,要有透明度。

近年来,中国与全球互动大增,现在向中国要钱的国家也越来越多,尤其是目前全球金融危机下第三世界的穷国。怎么发展出一套对中国长远利益有好处,对中国国际形象有提升的对外援助规则和程序?

考察发达国家走过的弯路,可以使我们以较快的步伐,在较短的时间内做到这一点。参照这些更有效的规则,能使中国越来越多的海外利益长期得以维护,同时,避免掉进援外的陷阱——不少国际舆论说中国是腿陷得较深的一个。

比如,以前南非大力援助津巴布韦,南非民主化后,也不愿把很多钱砸到那里去。种族主义统治结束后,黑人政治家上台,南非近几届总统都是以前反对种族主义的战士,纯粹从种族角度讲,应该更会大量援助穆加贝。但他们发现不行,于是增加了很多条件。前几年,津巴布韦向南非要10亿美元贷款,南非说要有条件,并只借给他们一小部分,转身津巴布韦又找中国借20亿美元,中国有所警惕,没给那么多,后来给的援助,也是粮食。不过,中国还没有公开的制度化的规则与程序,来裁定究竟如何给外国提供援助。

西方工业化以前,中国是全世界最富有的大国之一。对那些来朝进贡的藩属国,皇帝为了显示自己的面子给他们很多财物。小国得到的甜头太大,每年就要求多派几次朝贡,后来皇帝就支撑不下去了。中国多方位(还不是全方位)的国际交往是这二十多年的事,这么短的时间,虽然有很多方面已经做得不错,但需要改进的也还很多。在国际舞台上如何长袖善舞,要留心老牌工业化国家怎么做,研究别人如何运用国际上大部分玩家认同的游戏规则,来保护本国的长远利益。只有在包括经济贸易、军事利益、国际安全、国家信用等有形与无形资产众多的方面,都得到长远保障,一个负责任的大国才能用比较小的投入,获得长远的多种利益。否则,很容易出于好心而给别人背黑锅。

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