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走出“中央治官,地方治民”旧格局

2010年06月24日10:59南方网曹正汉我要评论(0)
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曹正汉 浙江大学经济学院教授

中国依然保持稳定的两个解释

长期经济增长,特别是私营经济的发展,将不可避免地导致政治大改革?

从1978年算起,中国经历了三十余年的市场化改革和经济增长,与此同时,政治体制一直保持稳定,未有大的变革。这一个事实令西方学者困惑不已。依据西方学者曾经普遍接受的理论,一国经历长期经济增长,特别是私营经济的发展,将不可避免地导致政治大改革。这一理论的简化版本是这样的:经济增长造就了一个有良好教育的、依赖市场谋生的有产阶层,这一个阶层为了保护自己的财产和控制自己的命运,开始要求权力,这将逐渐使政府作出让步。显然,中国最近三十年的经验与这一理论推断有很大出入。因此,最近十年,西方学者开始提出新的理论,以揭示中国政治体制能够保持稳定的原因。

有一种理论是这样说的:一个社会要形成走向现代政治文明的压力,需要解决民众的组织与协调问题。而这依赖于一些特定的公共产品,称之为“协调性公共产品”,如良好的结社环境、宽松的表达的空间、开放的公共媒体等。因此,政府只要采取一种策略,就能既推动经济增长,又化解民众要求政治权力的压力。这种策略是有选择性地提供公共产品,即政府一方面大力提供有助于经济增长的公共产品——如修建道路港口等基础设施、改善投资环境等,另一方面,又尽量延后提供有助于民众协调行动的公共产品。这种策略之所以有效,是因为这两类公共产品在技术上可以分离开,而且,政府延后提供后一类公共产品,对经济增长影响甚小。

另有一种理论是说,政府还有一种策略,所谓“吸纳策略”,即通过吸纳部分私营企业家进入现行体制,以分化新兴的有产阶层,使得这一个阶层不能形成统一的利益和要求,也能达到促进经济增长和保持政权稳定的目的。

这些理论无疑有它们言之成理之处。但我认为,它们还没有抓住中国的关键特征,在揭示中国的稳定机制上,它们都忽略了另外一些更加重要的因素。

治官权与治民权的分设

所谓 “上下分治的政治体制”,即“治官权集中在中央官手中,治民权集中在地方官手中”

西方学者论及中国政治,首先想到的是自上而下的权力集中运行。其实,这是过于简化的看法。中国的关键特征是,在权力集中运行的原则下,通过将“治官权”与“治民权”分设,形成上下分治的格局。

这种政治设计体现着这样一种执政理念:中央官为了获得民众的心理认同和政治支持,要保持亲民形象,要让自身成为民众信赖的最高保护者和利益代言人。因此,中央官必须要避免与民众发生直接的利益冲突。要做到这一点,中央官的行为就受到一定限制。

在现实里,凡是与民众的利益有冲突的事务,如征地拆迁、收税收费、治安管制等等,都由地方官来办理。地方官因此获得了本地区的治民权,如有权征农民的土地,拆老百姓的房子,有权决定地方财政收入如何使用,决定向民众提供何种公共服务等。

不过,地方官在治理民众事务时,因有中央官监督,也不能无视民众的利益而独断专行,在一定程度上需要同民众协商和谈判,以找到民众能够基本接受的方案。

如果地方官处事不当,导致本地区发生群体事件或其他严重的抗议行为,这将引起中央官的不满,中央官为了安抚民众,有可能惩罚地方官。这就形成了上下分治的政治体制。

所谓“上下分治的政治体制”,简化来说,归结为一句话:即“治官权集中在中央官手中,治民权集中在地方官手中”。

从整个政府系统所拥有的权力来说,上下分治的政治体制仍然是一种权力集中行使的体制,因为凡属公共事务以及与百姓利益相关的其他重要事项,原则上都是由政府说了算,而百姓选举或罢免政府官员的权利还不能很好地落实。但是,这种政治体制并不是西方学者通常所理解的“集权政治”。两者之间的重要区别是,中国上下分治的政治体制包含着两个重要机制:即在权力集中的原则下,巧妙地引入了分散执政风险的机制和自发调节权力集中程度的机制。我认为,这两个机制才是维持中国稳定的基本原因。

分散风险:“分散烧锅炉”

既要尽可能实现政府的目标(即要把水烧开),但又不能把锅炉烧爆了,那就分成数以千计的“小锅炉”来烧

为了说清楚这两个机制,让我先从“分散烧锅炉”这个比喻说起。

有个人需要烧一座巨大的锅炉,锅炉里装有1000吨水,他的目标是既要把这1000吨水烧开,又不能把锅炉烧爆了。

不妨作两个假设。一个假设是,如果他把水烧开了而没有及时关掉炉火,锅炉就会爆炸。另一个假设是,由于技术和信息的限制,他只能凭经验判断锅炉里的水是否烧开了,然后决定是否立即关闭炉火;这种经验判断不能保证每次都正确,比如只有百分之九十的可能性是正确的。将这两个假设合在一起,我们可以得出一个推断:如果这位烧锅炉的人坚持要亲自烧那座大锅炉,那么,他每次烧锅炉,都有百分之十的可能性把锅炉烧爆。“百分之十”是一个很高的风险,任何烧锅炉的人都不会无动于衷,一定会寻找降低风险的办法。有一个简单的办法:他不用直接烧他的那座大锅炉,只要在大锅炉下面分设1000座小锅炉,每座小锅炉烧1吨水,小锅炉烧开的水直接输送到他的大锅炉。

现在,这位烧锅炉的人只需做两件事:一是挑选1000名锅炉管理员来负责看管1000座小锅炉,一是根据每一位锅炉管理员烧小锅炉的表现决定奖惩,如一旦某位锅炉管理员把他负责的小锅炉烧爆了,就把他撤掉。

用这种分散烧锅的办法,即使每位锅炉管理员仍有百分之十的可能性把小锅炉烧爆,大锅炉的安全性也大为提高了。我们不妨再作一个合理的假设:假设只有超过百分之十的小锅炉同时烧爆,才能威胁到大锅炉的安全。在此假设之下,运用分散烧锅炉的办法,虽然每天仍可能有100座小锅炉会烧爆,但大锅炉却始终是安全的。

中国政府在维持稳定上,正是运用了上述分散烧锅炉的原理。将上述比喻转换成中国现实:“烧锅炉”对应于政府要实现的目标,如尽可能控制更多的资源、推动更高的经济增长、征集更多的财政收入等;“烧爆”对应于某些时候做过了头,引发民众严重抗议,如发生群体事件等。

因此,中央政府面临的两难局面是,既要尽可能实现政府的目标(即要把水烧开),但又要考虑到民众的接受程度和承受能力(即不能把锅炉烧爆了)。我们看到,中央政府采取的策略是不直接烧“大锅炉”,而是分成数以千计的“小锅炉”(即市、县级行政区,分析时省略了省级政府),然后选拔和监督地方官烧各自的“小锅炉”。这就是我们所说的“上下分治的政治体制”。用这种办法来治理整个国家,一个显而易见的好处是分散了执政风险,因为即使有少数几个地方官不小心把“小锅炉”烧爆了,也不会影响到整个政权的安全。

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