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直接选举中选举委员会存在问题的制度分析

2010年03月09日08:13中国网叶麒麟我要评论(0)
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近年来,随着公民政治参与的扩大化,我国选举的民主化潮流正迅猛发展。但由于现行的人大代表直接选举制度本身的缺陷以及相关制度的缺失与不完备,选举委员会在行使其职权过程中存在了许多问题,正阻碍着我国民主化的进程。对于选举委员会存在的问题,其解决的好坏直接关系到我国的民主选举制度健康的发展。
一、选举委员会在直接选举中存在的问题
随着改革开放的深入和市场经济的发展,社会发展更趋多元化,致使选举委员会在现有直接选举制度等制度下行使职权时所固有的问题夹杂着一些新问题,使问题更加复杂、突出。当然,现实中的问题比较繁杂,所以难以全部罗列,只能就选举委员会行使其职权过程每一阶段的突出问题,简单地介绍。
1.在选区划分中存在的问题
选区是指“选民进行直接选举,产生代表的基本单位,亦是代表联系选民,开展经常性工作的基本单位”。(注:浦兴祖.当代中国政治制度.[M],上海:复旦大学出版社,1999年版,第107页)选区划分是否合理,直接影响着选举工作能否顺利进行,关系到选举的公正性和平等性。但选区划分的实践与有关法律规定存在着较大的差距,且具有随意性,致使选区的相对稳定程度不高。
现行选举法规定:“选区可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。”在我国,划分选区要考虑到代表构成,以便较好地实现代表构成的合理性,所以不能单一地按地域划分选区,还得按生产单位、事业单位和工作单位划分选区。但是,随着经济的多元发展和社会阶层构成的变化,如何实现代表的广泛性构成,如何保证流动人口和外来人员的选举权的问题等等,这些都使得选举委员会按生产单位、事业单位和工作单位来划分选区的难度加大。
现行选举法还规定:“选区的大小,按照每一选区选一名至三名代表划分。城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。农村选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”这是选区划分的最基本依据。但在选区划分实践中存在着不符合法律规定的现象。在有些地方,为照顾某些人当选而随意违法划分选区。同一类型选区(同为城镇选区或同为农村选区)之间,存在着每一代表所代表的人口数之比相差过于悬殊的问题。例如,在广东省南海市第十二届人大代表选举中,“市机关之下各选区,均为城镇选区,但每一代表所代表的人口数最少的选区,每一代表所代表的人口数不到50人,而每一代表所代表的人口数最多的选区,每一代表所代表的人口数超过2000人,二者之间的差距达143倍”。(注:转引谢蒲定.选区划分的几个问题.[J],人大研究,2004年第1期)
由于代表名额的变化,各地区人口的变化和保证代表结构比例的合理性等原因,致使选区的相对稳定程度不高。虽然选区的重新划分有时是必要的,但选区稳定程度低,就会使少数人利用选区划分控制选举,同时也不利于提高代表和选民的选区意识。不幸的是,我国现行的选举法却未对选取的稳定性问题加以规定。
2.在代表名额分配方面存在的问题
选举委员会在分配代表名额过程中,由于法律规定的不具体、不完善,以及实践中客观因素和人为因素的影响,存在着一些问题。其中比较突出的在于城乡代表所代表的人口数的不合理问题。
现行选举法规定:“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”但有些地方出现了城乡代表所代表的人口数比例不合理现象。例如,在青岛市换届选举第二届人大代表中,“城阳镇城阳村选区总人口数为9800人,该选区分配代表名额为3名,每一代表所代表的人口数为4900名,是区机关选区每一代表所代表的人口数的平均数543名的9倍,甚至区机关有的选区还达不到500人,即使只有一个名额,与各镇(这里的'镇',不是作为选举法界定的'镇',而是作为农村划分选区)选区每一代表所代表的人口数差距也大大超过四倍”。(注:转引谢蒲定.选区划分的几个问题.[J],人大研究,2004年第1期)
另一方面,现行选举法关于城乡代表所代表的人口数比例分配原则,“已经与我国市场经济的发展、户籍制度改革的深化、城镇化步伐的加快、撤地建市和撤乡并镇等行政区划的变化、许多地方城乡差别日益缩小、人口流动加快和外来人员大量增加等新的情况不完全适应。部分地方城镇与农村人口比例已发生了很大的变化,仍按四比一的规定分配代表名额,显失公平”。(注:谢蒲定.直接选举中代表名额分配的问题与对策.[J],人大研究,2003年第9期)例如,江苏省如东县进行人大代表选举时,“其代表名额355名,据统计当时城镇人口总数约40万,农村人口约70万左右,每一名城镇代表的人口基数约为1600人左右,每一名农村代表的人口基数约为6400人。据此比例安排,该县现有代表总数中,城镇代表约为240人左右,农村代表约为110人左右”。(注:谢振东,张新华.对新形势下划分选区问题的几点思考.[J],人大研究,2003年第3期)这显然是不合理、不公正的。
3.在选民登记中存在的问题
选民登记,是直接选举中给予选民一种法律上的认可。现行选举法规定:“选民登记按选区进行,经登记确认的选民资格长期有效。”这样,每次选举前需要登记的是对上次选民登记后新满18周岁的和被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民。同时,对于经登记后迁居到新选区的选民,将其登记到新选区的选民名单上。对死亡的或依法被剥夺政治权利的人,从选民名单中除名。这种选民登记方式特别是随着时间的推移及社会的进步,出现了错登、漏登和重登的问题。
我国现行选民登记方式,“实际上是登记选民性质,即由选举组织机构主导式的登记选民。选民一般因无需主动登记,只是坐等选举委员会的工作人员来核实选民资格和送选民证上门,不太会去关注选区内公布的选民名单。一旦选民名单未列入而20日时间已过,其选举的资格已无从弥补”。(注:周梅燕.试论我国直选制度中的选民登记程序.[J],人大研究,2003年第11期)这种主导型登记选民的方式会使选举委员会的注意力集中在需要登记的义务上,而忽视大量的选民名单的核查,导致了漏登问题。同时也会致使选民的民主权利意识淡漠化。
虽然现行选举法规规定:“选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的,在取得原选区选民资格的证明后,可以在现居住地的选区参加选举。”但是,随着改革开放的逐步深入,社会主义市场经济体制的建立和完善,人口流动在不断地增加,出现了很多外来人员。“非当地户籍的外来暂住人员,因为不可能回原籍参选,加上有些地方虽然规定一定工作或生活年限的外来人员,可以凭原籍的户口证明或选民资格证明到现在的暂住地进行选民登记,但是由于受选举利益的关联性及程序设计等因素的制约,这些外来人员一般都不可能专门为此回原籍去开户口证明或选民资格证明”,(注:周梅燕.城市化进程中流动人口的选民登记问题.[J],人大研究,2004年第7期)于是出现了漏登问题。另外,如果选举委员会登记工作和选民资格审查等工作粗糙不仔细,也会出现错登和重登的问题。
4.在提出、协商与确定代表候选人方面存在的问题
提出、协商与确定代表候选人,是整个选举工作中的关键环节,是进行投票选举的基础。在这个环节上必须特别注意发挥民主,严格依法办事。但在实践中,选举委员会在这方面存在了一些违法行为,同时也面临了很大的操作难度以及一些新的挑战。
根据《选举法》的规定,在直接选举中,联合提名的候选人,各政党、各人民团体提名的候选人,具有完全平等的法律地位。但在实践中,各政党、各人民团体提名过多,而选民的提名往往不被重视和同等对待,有的选举委员会搞指选、派选代表,搞等额选举。另外,像深圳市区级人大代表换届选举中出现了“自荐竞选者”、“另选他人”的现象,虽然不具有普遍性,但给习惯于传统确认型选举的选举委员会提出了一大挑战。
根据《选举法》的规定,初步候选人名单要全部交选区的选民,充分酝酿、讨论、协商,根据较多数选民的意见确定正式代表候选人。但在实际操作中存在很多漏洞和困难。对于一些问题很难把握,如怎样才算是“充分酝酿协商”,酝酿协商的方式如何确定;“较多数”选民的意见如何认定,什么样的比例才算“较多数”等等。这给实际操作留下带来很大的随意性。所以实际上,这个酝酿协商的过程,往往是走形式,正式候选人是选举委员会在操纵确定。选举委员会往往“以组织手段将选民10人联名的代表候选人'酝酿'下去,以保证政党和人民团体提名的候选人当选”。(注:刘义红.胡娟.代表选举中建立竞选制度的思考.[J],理论探讨,2002年第3期)
5.在选举时间安排方面存在的问题
这里的选举时间安排,指的是直接选举在各级人大代表的选举顺序安排问题。对于此问题,更多地在于整个制度缺陷问题,但由于规定选举日期是选举委员会的职权之一,所以这也可作为选委员目前存在的问题之一。
对于各级人大代表的产生顺序,我国未做出法律的规定。在实际操作中,各级人大代表的选举都按照自上而下的顺序,即先由省级人大代表选举产生下一届全国人大代表,再由设区的市一级的人大代表产生下一届省级人大代表,直到最后才由选民直接选举产生下一届的县级人大代表。这种选举顺序会导致正如费成康先生所述的两个缺陷:“第一,在选举全国人大代表与省、直辖市以及设区的市人大代表时,广大选民既不参与,也不知情,直到当选代表的名单公布时,选民们才只谁是新一届的全国或省、市人大代表。到全国各地大张旗鼓地宣传宪法和选举法,号召选民们珍惜神圣的一票时,尚未选举产生的只剩县、区等人大代表。于是,选民们往往产生全国人大代表与省、市人大代表的选举与他们无关的错觉,影响他们参加选举的积极性。第二,这一届全国人大代表或省、直辖市人大代表系由上一届的下一级人民代表大会选举产生,在这些人民代表履行职务期间,选举他们的下一级人大代表大会已经换届。上、下两届人大代表有错位的状况”。(注:费成康.理顺各级人大代表的选举顺序.[J],政治与法律,2004年第3期)
6.在投票过程存在的问题
投票是选民直接行使民主权利的最关键环节,也是选举工作的重要阶段。但现实中,选举委员会在组织投票过程中存在着许多问题。例如,由于外出打工人员的增多,委托投票比率较高,但由于选举委员会未能通过宣传以及与外地选举委贡会加强联系等途径来帮助选民搞好委托投票,致使出现了委托投票不规范的问题;有的选举委员会为了省事不组织投票,工作人员代填选票,篡改选票,故意统计错选票;还有的选举委员会及其工作人员由于对无记名投票的理解仅停留在“选民在选票上不署名”,因而没有真正实施秘密划票;“有的选举委员会为了追求高参选率而曲意发挥流动票箱的作用;有的选举委员会为了保证党派团体推荐的代表候选人当选而进行指选、诱选;有的怕选票分散造成选举不成功而把写票处夹在其他工作场所中间”,(注:袁达毅.县级人大代表选举研究.[M],北京:中国社会出版社,2003年版,第274页)等等。
7.在选举宣传方面存在的问题
选举宣传是直接选举中一项十分重要的工作。选举委员会承担这一项工作的任务也是比较繁重的,包括宣传选举法等法律法规,介绍选民的权利与义务、介绍代表候选人、公布选举法定时间与程序以及公布投票结果等等。
当然,目前选举委员会在选举宣传方面也存在着很多问题,比如,现行选举法规定:“选举委员会或人民代表大会应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。但是在选举日必须停止对代表候选人的介绍。”此条款只是原则性的规定,没有具体化。这就使候选人介绍往往只停留于开始投票前几分钟介绍候选人的简历,致使选民对于代表候选人的了解不多。而且在投票的当天,有些选举委员会的工作人员却有意地口头介绍候选人给正在投票的选民,以诱使选民投给某个候选人。另外,由于缺乏一系列细节的规范,选举委员会在核对选票以及公布投票结果等方面存在着许多不规范的问题。
二、直接选举中选举委员会村问题的制度成因分析
直接选举中选举委员会存在的问题,虽然跟选举委员会的工作人员的素质有关,但归根究底,在于目前中国整个直接选举制度的弊端以及相关制度的缺失。这主要体现在:
1.选举委员会的二律背反地位
现行选举法规定:“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇设立选举委员会。县、自治县、不设区的市、市辖区的选举委员会的组成人员由本级人民代表大会常务委员会任命。乡、民族乡、镇的组成人员由县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会任命。”这样实际上就形成了“人大常委会主持并具体办理选举事务的结构”。(注:王振耀.迈向法治型选举的历史逻辑.[M],北京:中国社会出版社,2002年版,第122页)这就使得选举委员会处于二律背反的地位,没有相对独立的地位。当然,这种二律背反的地位必然通过选举的实际操作中体现出来。这主要体现在:一是人民代表由人民选举产生,再由人民代表自己组织人民代表的选举事务,立法机关自己制定选举法律,然后再由自己执行。这从法理逻辑和世界范围的议会选举经验都是行不通的。二是由于人大常委会和选举委员会负有接受选民对选举违法行为的申诉及处理与答复的职责,这实际上就会使人大常委会和选举委员会处于在进行自我选举的同时,还得进行自我审查和自我纠错的境地。但这在现实中是很难做到的。三是有可能碰到代表候选人与选举工作人员双重身份的问题。由于信息的严重不对称,这样就不可避免地出现选举不公正的问题。四是由于选举委员会是种临时机构,选举结束即自行撤消。这样会使得选举工作人员缺乏长期培训和选举实践经验,以及对于需要较长时间进行调查取证的选举纠纷,未能进行较长时间的调查取证。
也正由于选举委员会的二律背反地位,这样一种制度设计,才使得选举委员会封锁信息,搞暗箱操作在所难免。
2.有关选举的立法制度不完善
我国目前有关选举的立法制度切实存在着很多不完善的地方。主要体现在:一是法律的刚性不足,缺乏具体的法律规范条文,以致给选举委员会带来很大的操作困难,同时也给其带来很大的操作空间,如选区稳定性的法律规定不足,选举法对提名、协商和确定代表候选人程序规定不足等等。二是整个选举立法制度相对滞后。由于社会发展速度的加快以及公民政治参与积极性的迅速提高,出现了一些如深圳市区级人大代表换届选举中“自荐竞选人”、“另选他人”以及浙江义乌市大陈镇的“双单”方案(浙江省义乌市大陈镇在2001年11月至12月的镇人民代表选举中,为顾虑外来人员参加选举,不仅单独为外来人员安排代表名额,还为外来参选人员单独划分选区)等新现象,而现行选举法没有具体的规定,这就给直接选举带来一些新的挑战。三是关于人大选举监督的立法不足。现行的选举法没有对选举委员会及其工作人员履行职责进行监督的制度安排,更因为其职责权限规定模糊,违法责任的规定也很简陋,难以达到监督和惩戒的效果。
3.信息公开制度的缺失
知情权和信息公开体现主权在民和国家资源共享的民主、共和原则,体现保障公民权利和制约国家权利的宪政原则。知情权是公民政治参与的前提,信息公开是国家权力主体对公民对社会的义务,是实行民主政治和法治的基本原则之一。加强对选举权的宣传以及选举程序、选举过程和选举结果的公开性、透明性、公正性。让选民知道他们的权利、权利行使的程序和结果,这是选民的知情权所要求的,也是防治选举委员会出现问题很重要的一个方面。但由于目前较完备的信息公开制度的缺失,以致选举委员会能封锁信息,凭借选举资源的不对称,控制选举和搞暗箱操作。
4.选举诉讼制度的不完善
作为现代民主政治基石的选举,必然要求其过程与结果能真正公平与合法,选举诉讼作为选举的一项重要救济制度运用而生。选举诉讼制度具有惩治、救济和调解等功能,是对选举的司法保障。选举诉讼范围应涉及选举的整个完整过程,即包括选民资格认定、候选人提名、选民登记、选民投票、计票以及选举结果的确认等阶段中发生的争议和纠纷。但由于现有法律制度的规定过于简单,使我国现行的选举诉讼制度不完善,还存在着许多问题,如“选举诉讼范围狭小;选举诉讼程序简单;选举违法行为及其制裁的规定过于简略;缺乏对政党以及选举委员会违反选举法的行为的认定和处理程序的规定;缺乏对有关选举无效、把,罢免不服或无效等诉讼程序的规定;妨碍选举行为的法律责任不完善,缺乏行政法律责任及相应的救济制度”(注:伍华军.选举诉讼体制比较研究.[J],甘肃政法成人教育学院学报,2002年第3期)等等。
三、直接选举中选举委员会存在问题的对策
通过上文关于直接选举中选举委员会存在问题及其制度成因的探讨,我们可以发现,直接选举中选举委员会存在的问题,由于直接选举制度及其相关制度的缺陷与缺失,有着逻辑的必然性。当然,直接选举中选举委员会存在问题的真正成因,则极可能是多方面的。至于直接选举中选举委员会存在问题的制度成因,本文的分析难免牵强附会,但制度问题切实是导致选举委员会出现问题的根源所在。
如何解决选举委员会在直接选举中存在的问题,是摆在我们面前的重要课题。但解决选举委员会存在问题的路径,肯定是多方面的,而绝非是单一的。任何谋求“一蹴而就”的努力都只能是一种徒劳。况且制度具有相对稳定性,所以不可能在断断的几千文字中,开出什么“灵丹妙药”。因此,本文仅仅只是奢望通过对选举委员会在直接选举中存在问题的阐述,提出关于选举制度及相关制度的建立、重构、完善与创新的几点思路,引发人们的关注与思考。
1.重新界定选举委员会的地位,给予它独立的法律地位。在直接选举中,选举委员会有两种领导机构:一是党的各级组织,一是县区人大常委会。一方面,亨廷顿在研究发展中国家的现代化发展后说到,“一个现代化中政治体系的安定,取决于其政党的力量。一个强大的政党能够使群众的支持制度化,政党的力量反映了大众支持的范围和制度化水平。凡达到目前和预料的高水平的政治安定的发展中国家,莫不至少拥有一个强有力的政党”。(注:塞缪尔.亨廷顿.变革社会中的政治秩序.[M],北京:华夏出版社1988年版,第396页)同时,江泽民同志也在党的十五大报告中指出,“共产党执政就是领导和支持人民掌握和管理国家的权力,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,保证人民依法享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权”。所以,在直接选举中,选举委员会仍应接受当的领导,当然应做到党的领导和严格依法办事有效的结合。另一方面,目前县区人大常委会对选举委员会的领导更多的是业务领导。但由于二律背反的现象,所以选举委员会独立法律地位的需要更为迫切。县区人大可以考虑设立专门的选举机构,成为一个独立且长期的机构,使之能进行选举培训,提高选举工作人员的素质和能力。
2.完善选举的立法制度。应当研究有关选举的法律法规存在的缺陷。针对其缺陷,进一步完善选举法律法规,增强选举法律法规的刚性,如加强选举委员会的职权具体化、详细化;规范各级人大代表选举的顺序;规范选民登记方式;规定选区的相对稳定性;规范选举宣传;制定对选举委员会及其工作人员监督的法律法规等等。
3.建立和推进信息公开制度。目前,国内有些地方如广州、上海都相继推出政府信息公开的地方性法规,虽然还没上升到全国性的高度,但这一定程度上体现了建立和推进信息公开制度的重要性和紧迫性。目前在直接选举中,这一制度是缺失的,我们应加强建立和推进选举的信息公开制度。选举委员会应树立开放的心态、服务的理念来对待自己的职权与职责,要有信息公开的责任或义务感,并且要通过互联网或相对灵活的程序和手段来推进信息公开制度的法制化、制度化。
4、进一步完善选举诉讼理论,进而完善我国的选举诉讼制度。应加强选举诉讼理论的研究,解决目前存在的理论问题,进一步完善选举诉讼理论,为选举诉讼制度的完善以及选举诉讼的实践提供理论指导。应确立选举诉讼的管辖机关,并对其权力进行配置,进而完善我国选举诉讼制度体系。在选举纠纷日益增多的情况下,应加强司法处理选举纠纷的救济措施。
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