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冯健鹏:议员的工资从哪里来

2010年03月07日04:50浙江在线冯健鹏我要评论(0)
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2003年,来自奥地利的欧洲议会议员翰斯•彼得•马丁爆料:欧洲议会过于宽松的工资补贴制度使得许多议员长期以来获取了大量的“灰色收入”。例如,议员们可以按打折的机票乘飞机,但按照机票的原价报销;欧洲议会每月固定于斯特拉斯堡召开会议,议员们在没有任何会议安排的周五只要签到就可以领取314美元的会议补贴……后来根据一家英国媒体估计,如果充分利用现行制度中的各种漏洞,一名欧洲议会的议员除了工资之外每年还可以赚到30万英镑。这一事件在欧盟各国掀起了轩然大波,民众对此批评不断——大家都很清楚,欧洲议会议员的这些收入都是其所在各国支付的,而羊毛出在羊身上,这笔费用最终还是要算在所有纳税人的头上。

欧洲议会虽然与通常的议会并不完全相同,但至少在议员收入方面是与后者一致的,那就是议员职业化,所有的工资和补贴由国家财政负担。而且一般来说,议员的收入都是不错的,例如日本两院议长与内阁总理大臣的薪金待遇相等,两院议员与各部政务次官的薪金待遇相等;美国议员的年薪为7.5万美元,此外每年还有专门用作聘请助手的经费(众议员为45万美元,参议员为100万美元)以及其他补贴和福利——因此,欧洲议会所招致的批评并不全是因为议员的待遇太好,而更多的是因为工资补贴制度的漏洞太多。

其实,议员最初是没有工资的;不但没有工资,有时甚至还要倒贴。作为现代议会前身的雅典公民大会便是这样,参加大会的公民不但没有收入,反而要贴上开会期间的误工费用。在代议制兴起后,议员成为一种职业,就不能光尽义务了——当时议员是作为特定公民群体委任的代表,行使被委任的职务,所以他们的工资都是由自己所代表的特定群体所提供的;英法等国还有专门的立法保障议员向其选举群体请求工资的权利。

但是由推选议员的群体负担议员工资,仍然是一种负担。英国自十六世纪以后,议员身份成了政客们竞争的目标;为了在竞选中取胜,政客们纷纷对选民许下各种条件,其中就包括“不要工资”这一条;到十七世纪,还想让选举群体开工资的人已经根本没有可能被选为议员,而议员向其选举群体索要工资的权利也就名存实亡了。但是这样一来,必须不断追加成本的议员就不得不想办法利用议员身份收回成本,于是贪污受贿、以权谋私等现象随之大量出现,严重地损害了议会制度的基础。有鉴于此,欧洲各国先后拿出国家财政给议员发工资(包括各种形式的待遇);这份工资不但要解决议员履行职务所必须的开销,而且为了保证议员在政治上的独立性,往往还要远高于社会一般水平。这份高工资,议员们一直拿到今天——当然,由国家财政负担的议员只包括民选议员,贵族和钦定的终身议员都被排除在外,这是因为只有民选议员才存在历史上的那种工资问题。

与工资制度同时发生变化的还有议员本身的性质定位。当议员拿着选举群体开出的工资,当然就得完全听命于这一特定群体。而当议员拿着国家财政开出的工资,议员就不仅仅代表其选举群体、而是代表全体国民了;原选举群体对于全体国民的代表当然就不能随意命令或罢免;这使得议员免受变幻无常的“民意”困扰,并有更大的发挥空间,进一步推进了议员的职业化和专业化。

由国家财政负担议员的工资和其他履行职务所必要的开销,已经成为现代议会制度的惯例。但是和行政官员、司法官员不同,议员一方面拿国家财政,另一方面由议员组成的议会还控制着国家财政。那么,议员会不会利用职权,自己给自己加薪呢?以美国为例,前面说过,美国议员的待遇是很优厚的,但联邦宪法第二十七条修正案规定:“新一届众议员选出之前,任何有关改变参议员和众议员的任职报酬的法律,均不得生效”——也就是说,除非有把握下一届仍能当选,否则提议加薪的议员只能是为人作嫁;然而选民对议员的收入都很敏感,任何有关加薪的言行都是竞选时的“死穴”,轻易触碰不得。这种设计就是当代各国议会制度普遍采纳的“议员不得自肥”原则,保证了议员们在享受“高薪养廉”的同时无法“监守自盗”。

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