大城市犬只数量仍将继续高涨

从异烟肼到频繁发生的因狗打人事件，都提示人们城市里人狗矛盾问题日益突出。

是因为狗太多了吗？横向比较，当前国内养狗家庭比例并不算高，还有很大的增长空间和需求。问题仍然在于管理。

至2014 年末，美国饲养犬类宠物的家庭数量为5440 万户，占美国全部家庭比例的44%。在加拿大，约有35%的家庭养狗。

据2014年数据，狗已经成功超过猫，成为英国家庭最喜欢的宠物。英国有大约1/4的家庭都养狗，狗的数量达到890万只，超过了猫的数量——790万只。

而在日本相反，近年来养猫数基本持平，但养狗数持续减少。2017年的估算是养狗892万只，养猫952.6万只。自1994年以来，猫的数量第一次超过了狗。主要原因是猫更受流行文化欢迎，以及人口老龄化后遛狗成负担。算下来，日本大约有1/6家庭养狗。

据媒体引用国家统计局数据，截止2014年，中国大约3000万户城市家庭（占全国总数的近7％）在养狗。养猫的比例为2％。

纵向看，国内城市犬只增加速度极快。

以北京为例，1991年北京城区和近郊只有2万条狗，1993年增加到了7.5万条，算上郊区有19万多条。犬只的快速增长造成咬人数量增加，直接促成1995年《关于北京市严格限制养犬的规定》出台。

北京市养犬协会材料显示，2005年至2009年，北京市养犬登记数量从45.8万只上升到95万只。

2013年据北京市公安局数据，北京市养犬登记数量达100多万只。民间人士估计总量应超过200万。

养犬的原因，有物质生活水平提高，也有都市人陪伴需求增加等。

狗跟其他宠物一个巨大的不同在于，狗是需要遛的。这意味着狗一定需要进入公共空间，由此凸显了养犬人自身的公共意识、责任意识问题和城市公共管理水平问题。狗患问题，归根结底是人的问题。

养狗政策，从严到松

怎样看待养犬，怎样管理城市养犬，并不是什么新鲜话题。

以北京为例，早在1990年代初就已经得到了仔细的研究和讨论。但是这二十多年来，北京市养狗政策仍不断变化，由此也说明人们对养狗的认识在变化。

1990年代初，养狗的扰民、卫生、安全等负面效应，让不少人大代表最开始的态度是禁止。1980年代的《北京市养犬管理暂行办法》实际就是禁止。

但是一些收集到的信息改变了他们的看法。当年《关于北京市严格限制养犬的规定》草案征求意见期间，收到过这样的来信，一封署名“本市部分公安干警”的来信说：“对那些品种名贵、性情温顺的小型犬完全禁养很难行得通。在执行任务中，我们发现居民家中，养狗或者带狗散步的有三四十岁无子女的夫妇，他们养狗，以‘儿’、‘女’相称，对其爱护备至；有的是风烛残年的老人，子女不在身边，养只善解人意的小狗是相依为命。”

在来信中，也有相当一部分人提出：政府的政策与法规，必须从实际出发，既要坚持尊重多数市民的意愿，同时也要照顾少数市民的合理要求。

所以1990年代的政策基调是严格限制，其中一个重要方法是高额登记注册费，第一年登记费为5000元，以后每年注册费为2000元。以1990年代中期的价格水平衡量，这无疑是个很高的数字，这体现了试图用高成本控制养狗数量的思路。

2003年更新的《北京市养犬管理规定》将“重点管理区”内第一年登记费由5000元降为1000元，以后年度由每年2000元降为500元。

原因其实可以想象，单方面提高养狗人成本的方法只会鼓励逃避登记现象，造成管理更加混乱。

不缺立法，缺有效执法

其实遛狗时段限制也不是新鲜手段。1995年《关于北京市严格限制养犬的规定》就规定“重点限养区内允许携犬出户的时间为20时至次日7时之间”，所谓重点限养区就是城八区（今天的城六区）。

一刀切的限定遛狗时间自然是不合理的。就算狗能倒时差，人也不一定有时间陪着倒。规定实际上就是不让遛狗，但这不应该，也做不到，也几乎无法监督，反而因为普遍违法而损害法律的尊严。

养犬管理立法上，国内大城市并非空白或者不细。更主要的问题是执法不严和普遍违法问题。狗患问题是人造成的，但是要实现管理，却必须双管齐下，既要管住人，又要管住狗。

应当让犬只得到普遍登记，这意味着养犬登记成本应该要低。

应当考虑实施对狗的芯片植入管理，使得执法部门对狗的处理，和对狗主人的处罚能有充分的依据。

罚到位了，法律的教育功能也才能发挥作用。这需要相应管理部门有人力物力投入，以适应暴增的犬只数量和违法问题。

单靠执法部门人力仍是远远不够的，北京“最严禁烟令”引入公共治理的经验值得参考。此次杭州的管理就在试点物业和城管部门联合进行养犬备案登记模式。城管把小区里的办证犬主信息提供给物业，物业把小区居民养犬情况掌握精准到户，共同建立一个小区宠物档案。如果业主有不文明养犬行为，或拒不办证，物业可联系城管部门，直接上门执法。