返还、延缴土地出让金，帮房企用不多的真金白银造地王

开发商拍出地王，政府返还土地出让金，最高返还80%的消息，是一则旧闻。2014年，在《华夏时报》的一篇报道中，有业内人士表示，“有些企业之所以能承受地王的高地价，是因为之后可获得接近50%的总地价返还。如果地块涉及棚户区改造，地价返还金额更可高达80%以上。”

这类事情在现实中非常普遍，加之违规返还土地出让金，会造成国有资产流失，形成不公平竞争，因此各部委也一直想办法规范土地出让金管理。2009年出台的《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》要求，除国务院有明确规定以外，任何地区和部门均不得减免缓缴或者变相减免土地出让收入，土地出让收入及时足额缴入地方国库，分期缴纳最迟也得在两年内全部清缴，此后相关禁令多次被重申。

各种各样的违减免或返还土地出让金，已经成房地产行业的潜规则

然而，地方政府却没把禁令当回事儿。2010年，国家审计署公布的土地出让审计报告显示，在审计的13个市地州中，少征、欠征土地出让金总额达350多亿元，占审计对象同时期的土地出让收入总额比例超过10%。

2014年，为了摸清土地出让金的“家底”，审计署对全国29个省本级、200个市本级和709个县过去六年的土地使用情况做了全面审计。结果显示，违规返还出让金的情况更加严重——这些地区土地出让收入金少征3664.23亿元，有的地方为支持经济发展，减免或返还土地出让收入7218.11亿元。

虽然审计署提出了整改要求，但缺乏具体的惩罚机制，地方政府如何落实值得怀疑。直到现在，地方政府依旧不公开卖地收入的具体去向，民众乃至人大机关也无法对其履行监督职责。

地方政府如此“慷慨”，是因为收益足够大，风险足够小

返还土地出让金，企业的收益不言自明：融资压力减轻，拍出地王，引导预期，推高房价，周围的地产项目也可以趁机解套，企业利润大幅增加。但对地方政府来说，土地出让金是地方政府的主要收入来源，它们为何愿意违规返还土地出让金呢？

这是因为，虽然我国一直在完善地方政府和官员的政绩考核体系，但目前GDP和税收增长依然是地方政府和官员政绩最重要的评价指标。在我国18个税种中，涉及房地产的有10个，其中房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税五个税种，仅对房地产行业征收。

统计数据显示，2003-2012年，我国税收十年增长400%，仅对房地产业征收的上述五个税种，其总收入却增长了1022%。此外，房地产行业还可以带动钢铁、水泥、建筑和金融等相关行业，拉动当地GDP增长和税收增长。可以说，有了繁荣的房地产开发，地方的GDP和税收就有了保证，官员的政绩和升迁也有保证。

而要想获得这些收益，成功出让土地是前提。房企有钱，地方政府自然高兴，房企没钱，地方政府也会从“长远利益”考虑，不会太在意土地出让金这一个环节上的损失。

为了提升GDP，地方政府有时愿意低价拍卖土地，以期获得连续几年的税费收入

更重要的是，违规返还土地出让金收益大，成本却很小。尽管国家明文规定禁止地方减免、返还、缓缴土地出让金，但以往审计或督察中查出此类问题，相关责任人大多仅被约谈和督促整改，受到处理的官员也多是因存在钱权交易等贪腐行为。这也变相鼓励了地方政府返还土地出让金。

在债务压力下，没有房企配合，地方政府也会保地价

审计署官员章争鸣、高翔对地方政府的债务形成和偿还机制进行过分析，他们认为由于中央和地方政府在财权和事权上不对等，地方事权扩大，财权相对缩小，地方政府唯有向银行举债才能缓解资金紧张问题，于是，大量的地方融资公司应运而生。

为获得贷款，地方政府通常在融资前承诺划出某一特定地块作为融资平台公司的还款来源，融资平台公司便以该地块未来的出让收益作为质押进行融资。在这种情况下，融资平台公司能获得的贷款数额是与其地块的未来出让收益呈正比的，地方政府自然会产生推高地价的内在冲动，也乐见房价以及地价的稳定上升，因为这样才能够为地方政府提供更多的收入。

截至2014年底，中国地方债已超过30万亿。同年，国家审计署一项针对全国391个市、2778个县的调查显示，市级政府中，承诺以土地收入来偿债的占比高达81%，县级政府也超过50%。一旦地价下跌，地方政府不仅债务负担会加重，还可能因为土地收益降低，无法贷到日常运作所需的资金。

因此，即使地方政府获得的税收收入低于企业返还的土地出让金，只要能保住地价，地方政府依然愿意把土地“卖”给房企。如果土地市场不景气，企业不愿意配合拿地，地方政府还会亲自上阵。

2015年，《参考消息》曾援引外媒报道称，德意志银行的研究发现，江苏省2013年的土地销售数据显示，政府融资工具（LGFV）所收购的土地，超过了房地产开发商所购买的土地。报道认为，这是因为当时大量新建住房进入市场，再加上信贷市场收紧，导致几乎所有大城市的房地产市场降温，从而迫使地方政府出手推升本地地价。

地方政府的土地财政和考核机制不改变，这种“地王”游戏还会继续

不少学者认为，治理地方政府违规返还土地出让金，相关部门应加强公开与监督，建立和完善土地出让金会审制度，对每块地的出让竞价、出让金减免等进行严格审议，同时加大对违规返还土地出让金官员的惩罚力度。

即使这些监管措施有效实行，也只能减少涉及权钱交易的违法返还，不能杜绝所有的违规返还。 如前文所述，地方政府违规返还土地出让金的根本目的是招商引资，促进官员升迁；而地方事权和财权的不对等，让地方政府不得不举债度日，地方政府对土地财政依赖加深，只得不择手段保地价。在这种情况下，有着共同利益的地方政府和房企，总会找到一条隐秘的利益输送通道。

与加强监管相比，调整地方政府的考核内容，调整中央和地方的财政分权，给予地方更多财政自主权，减少地方的财政负担才是治本之策。这样，不仅能弱化地方政府对土地财政的依赖，削弱政企合谋的动力；财权和事权对等，也有利于地方政府减轻债务，能够承受地价下跌的影响。