第3616期 2016-08-13

机上开手机可罚5万?“逆时代立法”为哪般

王杨  

亡羊补牢

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导语

20年前开始施行的民航法早已落后于时代,而今终于盼来了全面修法。然而,在民航局公布的征求意见稿中,有一条遭遇了很多反对意见,便是——在航空器内禁止使用手机。这被视为“危及民用航空安全、秩序的非法干扰行为”“情节特别严重的,罚款金额可以增加到五万元以内。”实际上,美国等许多国家已经全程放开在飞机上使用“飞行模式”。很多人也早就期待中国也能如此。意见稿的相关表述,显然是很难有说服力的。…[详细]

没有任何案例可以证明手机干扰到飞机,大规模地允许全程“飞行模式”是国际最新潮流

安全无小事,大家都害怕“万分之一的危险”。然而,现在找不到一起手机干扰飞机的案例。这是因为有大量的实验支持表明,包括手机在内的便携电子设备,由于发射功率太低,不足以影响现代航电系统。美国最早在1991年作出在飞机上禁止使用手机的决定,也主要是认为这会影响到基站,而非飞机飞行。实际上,也没有案例能证明手机能干扰基站,所以在飞机上打电话都是安全的。这是美国“个人电子产品在民航使用的政策委员会”撰写的权威报告所支持的结论。

即使步子一下迈不到打电话,手机还有个“飞行模式”,即让手机关闭了通信模块,不会主动向基站发送寻呼信号。2013年10月,美国联邦航空管理局(FAA)发出的许可:美国的航空公司可以允许旅客在整个飞行过程中安全使用处于“飞行模式”下的便携式电子设备(PEDs)。2013年11月底,欧洲航空安全局(EASA)也发出指南允许乘客在滑行、起飞和着陆阶段使用便携式电子设备。随后,加拿大、新加坡等多地的民航部门都发出了类似许可。在国外的许多航班上,全程允许飞行模式,并提供WIFI服务已经是常态。(本部分参考专题:《“飞行模式”何时不再徒有虚名》)

允许全程开“飞行模式”,并提供WIFI才是潮流允许全程开“飞行模式”,并提供WIFI才是潮流

倘若立法不仅不支持开放“飞行模式”,反而变本加厉地禁止,那么显然是对时代的倒退

事实上,在意见稿横空出世之前,一些人的期许是相反的——希望能够像美国等国家那样放开“飞行模式”,允许在飞机上使用手机。玩不玩是其次,对于不少人尤其商务人士来说,飞机上禁止使用手机实在是太过不便。而此前,按照治安管理处罚法,最高处罚款500元或者行政拘留5天。去年,在兰州飞乌鲁木齐的航班上,一名旅客多次不听劝,强行使用手机,下飞机后被拘留五天。如果最后的修法和意见稿一样,那么被罚个三五万,也并非难事。

令人哭笑不得的是,明明现有的权威研究可以证明在飞机上使用手机是安全的,可在意见稿中,却将其列入了和“劫持飞行中或者地面上的航空器;在航空器上或机场扣留人质;强行闯入航空器、机场或者航空设施场所,冲闯航空器驾驶舱,强行拦截航空器;非法将武器、危险装置或者材料带入航空器、机场或者空中交通管制单位”等行为一般的洪水猛兽。这不是倒退是什么呢?

民航部门所主导的草案此前并未征求过消费者代表的意见,全是行业意见,闭门造车下,倒退也不足为奇

平心而论,由于二十年间仅仅只有两次小小的修订,这次民航法的全面大修意见稿比起原来有很多的进步。然而,不难看出,整个意见稿多是行业视角、专业视角,却鲜见民生视角。比如,有好几篇评论提到对消费者权益保护得不够,对于飞机延误这个老生常谈的痛点,赔偿责任可能有空子可钻——

截图来自中华人民共和国民用航空法(修订征求意见稿),很多人认为把“必要”改为“可以合理要求的”有损消费者利益截图来自中华人民共和国民用航空法(修订征求意见稿),很多人认为把“必要”改为“可以合理要求的”有损消费者利益

寻找原因,查看征求意见稿的说明可以找到答案。草案形成的过程中,听取各方意见的顺序如下图——

显然,全部都是行业思维,并无硬币的另一面——消费者的视角。既然是行业视角,当然就自己为自己代言。从去年8月法制日报的一篇名为《规范机长权力避免滥用职权 》的报道中,对行业之所以赞成重罚用手机的行为逻辑,也许可以窥见一二。中国南方航空公司法律部副总经理马选玲建议“比照旅游法和公务员处置办法,增加处罚条款,加重罚款金额。立法授予航空公司行政执法权,机组人员应对旅客有约束权,授予空警使用攻击性警械的权力,以便更有效地处理突发事件。”而她列举的种类广、数量多的不安全事件就包括“违规使用电子设备”。行业从业者寻求更大更强的权力不奇怪,可这也意味着他们的对立面——乘客更加弱势。实在令人担忧。

“部门立法”必须被警惕,摆脱行业利益绑架

我国的立法权属于全国人大。而十八届四中全会明确提出,“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。这是因为,在以往的立法中,“部门立法”情况太严重了,甚至被总结为“国家立法部门化、部门立法利益化、部门利益立法合法化”。

“部门主导立法”是很普遍的“部门主导立法”是很普遍的

实际上,当法律的草案送到全国人大进行审议的时候,已经到了一个中间的阶段了。而谁来制定草案,则意味着谁占有主导权和话语权。即使审议,也往往是修修补补,大局已定。如财新网所刊发的《人大主导立法:摆脱“部门绑架”》中,连续三届当选北京市人大代表的中国政法大学教授焦洪昌介绍,有些法案具有明显不合理之处,掺杂了过多的部门或行业利益,但是,一旦到了常委会审议阶段,再想推翻重来或者直接否决,基本不可能。

实际上,很多人大代表和有识之士早就提出来,应当让人大更多地去主导法案的起草工作,这样也能更好地协调各方,摆脱“部门立法”。在立法法修改时,曾经有很激烈的讨论。而最终,立法法规定:“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作”。可惜在民航修改草案意见稿中,似乎并未看到人大提前参与的身影。显然,应该扭转这个问题。否则,“立法部门化” 最终可能只代表行业的利益。而即使有关部门确实努力做好平衡,也很难不被自己的立场所左右或者拖累,让大众质疑。

一个与时代潮流所相悖的条例被立法,这是逆时代而动。理顺相关立法流程,防止“立法部门化”  和行业利益为先,太重要了。

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