第3578期 2016-07-06

“环评法”悄然修改,“公众参与”还要被忽视多久?

奚应红  

是小溪不是大海

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导语

7月2日,全国人大常委会一口气修改了6部法律,其中就包括《环境影响评价法》(下称“环评法”)。不过,这个消息可能并没有引起很多人关注,整个修法过程都是“静悄悄”的。为什么会这样?这其中有没有什么猫腻?…[详细]

环评法修改“静悄悄”,公众意见“无踪影”

这次环评法修改来的突然,去的匆忙,既没有任何预兆,产生的舆论效果也很有限。

根据人大新闻网的消息:6月27日,相关法律修正草案被提交全国人大,7月2日,全国人大常委会就发布了修改决定。而在此之前,关于环评法的修改并没有出现在人大的立法工作的议程中。今年5月20日,环保组织“自然之友”甚至还在微博上公开呼吁全国人大修订环评法。

自然之友在微博上呼吁修改《环境影响评价法》自然之友在微博上呼吁修改《环境影响评价法》

另外一个让人感到意外的地方是,这次环评法的修正草案并没有公开征求社会意见,而是选择“关门立法”。法律的修改也不是单独进行,而是与其他5部法律打包进行。这样的修法过程很难不让人产生疑惑。

《南方周末》在报道中援引了相关环境法学家的解释:由于此次修订属于“争议不大,条文不多”的修改,所以可以由常委会直接审议和表决,不需要征求公众意见。

然而,这次环评法的修订真的是“争议不大”吗?问题恰恰就在这里。

这次环评法最重要的修改是取消“环评前置”,动摇环评威力的根基,岂能悄悄进行?

考察这次环评法突然修改的动机,我们必须把6部一起打包修改的法律放在一起看。其实脉络很清晰,这是国务院精简机构、简政放权下的规定动作。

“规定动作”最主要的体现就是此次修法建议的说明人是国家发改委副主任张勇。他受国务院委托,向全国人大常委会提出修法建议,对6部法律进行有针对性的修改,修改内容几乎全都涉及简政放权。

对于环评法而言,修改的一个重点内容是,取消了“环评前置”的限制。所谓“环评前置”就是,环评的行政审批优先于其他报告审批或项目核准,是它们的前置条件。换句话说,如果环评审批没有通过,那么其他报告审批也办不下来。这是一个接一个的“串联”方式。“环评前置”被取消后,就给不同部门并行办理手续提供了空间,形成了“并联”的方式。这样带来的直接好处就是:企业投资项目的审批流程不仅得到优化,而且节省了大量办理审批的时间。

看上去,这样的简政放权完全是大好事呀,哪有什么争议,赶紧修订就对了。

其实不然,关于是否要取消“环评前置”,在修法之前的媒体讨论并没有达成一致,一部分人认为“环评前置”的条件应该取消,因为它会影响企业的效率,还会滋生腐败,出现“未批先建”、“边批边建”等现象。取而代之的应该是事后监管和环评后监督的体系。不过,其他人却不这么看,原国家环保局首任局长曲格平就曾直言“环保部真正的、最大的权力是环评”,正是因为“项目环评这一关过不了,后面什么手续都办不了。”环保项目“自然大学”联合发起人冯永峰也坚持认为:环评法的修改应该“保持‘环评前置’不动摇”,不能以简政放权的名义带动各地淡化“环评前置”的地位。

原国家环保局首任局长曲格平原国家环保局首任局长曲格平

肯定有人认为,坚持“环评前置”的重要性是小题大作,因为环评最重要的“威力”来自于一票否决。这次环评法的修改虽然取消了环评的前置条件,“串联”改为“并联”,但“一票否决”并未动摇。修改后的环评法第二十五条依然规定:建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的,建设单位不得开工建设。

不得不说,这种想法若不是太天真,就是有意忽略了我国“国情”。在现行的“环评前置”条件下,强力部门若要推动哪个项目开工,环保部门都没太大办法阻拦。一旦取消“环评前置”,“串联”改为“并联”,当其他方面如财务、施工方案消耗了人力物力完成审批,就等你环评报告了,你这时候还敢“一票否决”吗?

所以说,这次环评法的修订完全动摇了环评威力的根基,岂是“争议不大”说改就改,还悄悄进行?

环评法修改需要大刀阔斧,真正体现“公众参与”

虽然不同阵营的人在是否要取消“环评前置”的问题上有着不同的立场,但是他们都希望在环评法的修改中提升公众参与。公众参与之所以重要,最直接的理由就是,他们要为企业可能产生的污染“买单”,潜在受害者的身份理所当然应该参与到环评的整个过程中来。相比于简政放权、减少审批,促进公众参与才是环评法修改的重点和核心。

但是这样的核心在实际中却没有得到体现。2003年就开始实行的环评法,虽然明确了“公众参与”,但因为过于原则化,对公众参与的方式、阶段、人员和效果等都没有具体的规定,导致在实际的参与过程中,社会公众很容易走上两个极端,要么“无所事事”,要么“无所顾忌”。

一方面,“无所事事”的分散个体没有得到很好地组织,他们的利益也得不到完整表达,甚至出现很多被“参与”的现象。据澎湃新闻报道,2009年,中国气象科学研究院应邀为秦皇岛某生活垃圾焚烧发电项目做环评,最后根据报告书中100份公众参与的意见表得出调查人群均支持该项目的结论。然而经过事后调查发现,这百份调查表几乎都是伪造的。

另一方面,“无所顾忌”的表现则是公众盲目、非理性的参与。在此前爆发的很多关于PX项目的群体性事件中,确实存在很多人,他们并没有理性地表达自己的诉求,释放出来的更多只是情绪的宣泄。但当初环评公示的时候,却没有什么人提意见,往往等到项目开工了,反对者才开始聚集。

社会公众参与环境保护运动社会公众参与环境保护运动

要改善“公众参与”首先要做的就是信息的公开。除了涉及国家机密的项目外,其他审批环评报告应该全文公布给社会公众,目前这一点做的还不够好。另外还要有信息的沟通和交流,甚至要把涉及利益相关方的听证会制度固定下来,不能出一个“静悄悄”的公示就完了。一定要让真正受到影响的群体发出自己的声音。

环评有一个最基本的规则,就是越早越好,这个规则也同样适用于公众参与。从有关部门批准项目的时候就应当公开信息,然后在企业建厂,编写环评报告,以及最终发布的过程都要有公众参与的身影,这样公众从头到尾都有机会参与到整个环评过程中,才能大大提高公众参与环评的有效性。

以上才是环评法修改的方向。

在立法过程中切勿关门,要吸纳更多声音

然而,立法、修法过程都如此静悄悄,就很难期待法条会多么关心公众参与了。

虽然按照《立法法》的规定,并不是所有修改或制定的法律都需要面向社会公开征求意见,但是这次环评法悄无声息地修改还是有让人蒙在鼓里的感觉,尤其是这部法律和每个人都息息相关,更让人觉得修法过程有“暗箱操作”的空间。

类似的“关门立法”并非只有环评法一例,2012年,经过8年多时间的讨论,《预算法修正案》(草稿二次审议稿)被公开挂到全国人大的网站上,公开征求社会意见,时间从2012年7月6日一直持续到2012年8月5日。不过,这期间官方既没有召开新闻发布会,也没有组织媒体报道,如果你不主动关注这个修改方案,它几乎不存在。当时复旦韦森教授为此大声疾呼,“这么重要的法律的修订,到了‘临门一脚射门’时,却是如此的低调、冷漠和无声,这到底是怎么回事?当今中国到底怎么了?”

《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法》

可惜的是,时到今日这种立法修法静悄悄的现象还相当普遍。这可以说是政府主导立法的典型过程,尤其是在涉及到政府自身利益的法律法规上。而且,这样的关门立法,利益集团是否有可能对立法过程形成影响?这点也无人知晓。这样的法律公众认可度有多高?真是一个很大的问号。

环评法要想真正发挥作用,岂能被关起门来悄悄“摆布”?必须 “大刀阔斧”式改革,让公众真正参与,才能防止环评变成摆设。


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