疫苗新政为了“亡羊补牢”，却遭遇“按下葫芦浮起瓢”的尴尬

今年三月，山东非法经营疫苗案曾轰动全国，涉案人员庞某等人随意从上游渠道购入临过期的二类疫苗，未按规定进行存储和运输，就卖给基层接种点，整个倒卖过程二类疫苗流通环节的乱象暴露无遗。据财新网报道，国家卫计委主任李斌在谈及此案时直言，过去二类疫苗的流通环节秩序“比较乱”。

此案集中曝光一个多月后，国务院发布了新版《疫苗流通和预防接种管理条例》（以下简称“疫苗新政”），其中整顿二类疫苗的流通秩序自然是重中之重。新政规定，二类疫苗采购纳入省级集中招标平台，疫苗批发企业全部出局，生产企业负责直接对接并配送疫苗到县级疾控中心。这意味着，原本二类疫苗流通链条长、牟利空间大的问题将不复存在。李斌称，“这次修法是以壮士断腕的决心和力度”，“把中间环节留下的可趁之机，彻底地斩断了”。

疫苗安全出了问题，国家层面快速反应改进政策“亡羊补牢”，原本是好事。但没想到，新政实施后新问题却爆发了，各地二类疫苗出现短缺，其中甚至包括一些亟需接种的救命疫苗。比如，《南方周末》报道，今年春季全国手足口病患儿呈明显增高趋势，形式严峻，可家长们却遭遇无疫苗可打。

广州某社区出现二类疫苗短缺 图片来源：广州广播电视今日最新闻

二类疫苗流通之路反受阻，皆因新政“过于乐观”

新政是如何引发市场不良反应的，从北京青年报的一则调查报道中可见些许端倪。据调查，疫苗流通环节的调整远远滞后于新政的期许。首先，最基本的二类疫苗销售通道被“堵死”，因为很多省份还未能设立疫苗采购平台进行招标，而且，仅平台搭建这一项调整的窗口期就很长，山东、安徽等省份表示，建立好疫苗招标采购平台，至少要等到今年年底。其次，新政要求，疫苗生产企业只能将二类疫苗销售给县级疾控机构，但各区县疾控中心的冷库容量小，企业配送得多了疾控中心没法保存，企业配送得少了就得多跑几趟，无端增加了运营成本。此外，疫苗生产企业直接负责配送的要求，相比过去，大大延长了疫苗的配送时间，而且，企业也没有动力给人烟稀少的地区进行配送。

管理学家彼得·德鲁克说过，“政策执行第一项严重的错误就在于政策制定者制定了超越性的政策目标。” 不过，只要配套措施完善，并设有合理的过渡期，政策超前也无妨。疫苗新政出台的问题出在过于乐观，而相关政策细节迟迟不能落地。

可以说，人为政策性断档是这次二类疫苗短缺的主因。在市场需求紧迫的情况，相关政策至少应该设置一个“绿色通道”来缓冲。

“被动”制定的“好政策”容易产生“坏结果”

疫苗新政带来新问题，是典型的“好政策”产生“坏结果”，实际上，类似的现象并不少见。经济学家张维迎认为，评价一个政策好坏的第一个标准是“政策的结果是与政策的目标相一致还是相反”，在他看来，政策实施效果与预定目标产生偏离，是因为“社会当中每个主体都有自己的利益偏好和自己的信息，每个人在追求自己利益的时候都在利用政策，不是在执行政策，而很多的政策制定者是被动的”。

山东疫苗案件查获了非法经营的不少二类疫苗

此次疫苗新政是由山东疫苗案这一偶发事件催生的，也就是说，现有的完善只是被动应对型的。应对型社会政策早已引起公共管理学家们的关注，学者韩丽丽认为，“事后补救型的思维方式严重制约着社会政策的合理设计，会带来社会政策的质量缺陷。”因为受时间紧迫、资源信息不足等因素的制约，原本应该严谨科学地政策制定环节被简化，使得出台的政策质量存在缺陷，影响政策成效。

疫苗新政产生的问题，凸显疫苗监管全局性的考虑略显不足。比如，山东问题疫苗出现运输环节冷藏不规范等问题，企业为了规避成本不惜采取违法手段，而疫苗新政并没有让药品经营企业彻底退出流通领域，如果监管不善，旧问题还会存在。况且，“头痛医头，脚痛医脚”的方式，难保其他薄弱环节不会爆发问题。

不能总是窘境倒逼政策，该建立合理的公共政策评估机制

规范二类疫苗流通秩序靠问题疫苗事件来倒逼，为疫苗新政设置过渡期又靠二类疫苗的短缺问题来倒逼。从长远来看，这类模式一定是不可持续的，一来，其会带来无法评估的“政策执行成本”，政策制定者和公众都会不堪其扰；二来，政策的权威会受到质疑。

合理的公共政策评估机制，能够保证政策实施的有效性

避免倒逼机制成为常态，需要建立合理的公共政策评估机制。所谓公共政策评估机制，其实就像考试制度对学生学习能力的评价，通过一套完善的评估体系，监控政策的运行效果。任何一项政策的出台都存在不完善之处，需要持续的监控、评估，出现问题及时纠错。这其中既有事前的评估，充分考量政策带来的正面、负面影响，又有事后的评估，保障政策实施的有效性。

目前我国在大政方针上，已经有不错的公共政策评估表现，比如医改政策的讨论、制定中有很多高校智库专家的身影。但整体上，我国的政策评估还处于比较薄弱的环节。而一些发达国家，已经专门设立政策评估的法律，比如日本2002年就实施了《关于行政机关实施政策评价的法律》，规范了日本政府政策评估的目的、程序、标准、方法等，使得政策评估常态化、标准化，为政策高效实施提供了有利保障。总之，建立以《政策评估法》为主体的法律法规体系，推进建设评估型政府，应该引起我国公共管理方面的重视了。