且不说临时工难清退，即使真的解散了，正式工亲自上阵，一样可以不规范执法

依据《行政强制法》和《行政处罚法》的规定：行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚，“临时工”原本就不具备执法的资格，有些部门将执法权“外包”已经违法了。

而杜绝临时工上岗执法，早已不是什么新鲜事，不少地方政府都已台了类似的规范，甚至有的地方行政机关已经清退了大批临时工。然而，临时工却经常跑出来挂名“打脸”。例如，海南早在2000年就出台过清退临时工，规范行政执法的政策，然而不久前场面骇人的强拆事件中，作祟的依然是编外的联防队员。

在有的地方，的确临时工看上去已经退出了历史舞台，不过正式工就会亲自上阵。例如，根据《河北日报》2014年的报道，“合同工、临时工执法，长期以来饱受社会诟病。针对行政执法人员过多过滥问题，河北省对行政执法人员进行了全面清理，清理不合格和不在岗行政执法人员81720名。今后，河北省将对合同工、临时工、工勤人员等一律取消行政执法资格，并收回其行政执法证件。”然而，两个月前发生过河北城管打退伍老兵事件。官方确实没有拿临时工来“挡枪”，可是正式工打人难道不是打人吗？

河北城管打退伍老兵事件视频截图

病根在内部，行政执法“隐形规则”占上风，便很难规范执法

法律学者吕尚敏对行政执法人员的行动逻辑做了详尽分析，他总结，影响行政执法行为的因素远不止法律一个，还包括上级意志、行政习惯与经验、利益诱导、大众传媒等等，前两个是最强大的因素。正是这些“隐形规则”的存在，削弱了法律的约束力。

唯上级“马首是瞻”，一些基层行政执法人员为了完成上级任务，可能就会置法律规范于不顾。举个例子，不少地方都爱参评卫生城市，参评的压力就落到了城管头上，为了追求城市环境的干净整洁，城管要把小摊小贩都撵走，在执法过程中，小贩稍有不配合，就会让城管很难办，顶着上级命令，城管难免会将“规范执法”撂一边，先完成任务再说。城管执法普通人难遇到，交警执法很多人不陌生。去年8月，华商报有一则报道，曝光陕西安康交管部门给交警下达罚款任务，“交警队每人每月要罚够5500元，如果没有完成，就要扣除300元绩效工资和480元的加班费，拿到手只有900元。”随后，当地交管部门回应称，该罚款任务实为上级要求的量化考核。如果唯上级考核要求是从，交警为了完成指标，势必会出现过度执法的情况，“公正执法”会受到影响。

而行政习惯与经验是执法者长期的经验总结，有好有坏，有些执法经验忽视了法律规范，而光注重执法效率本身。2012年，陕西电视台进行了“警察设伏抓嫖调查”的报道，记者发现，为了抓到更多嫖客，警察非但不依法查处卖淫场所，还与“小姐”串通一气，钓鱼执法。这类钓鱼执法的行政执法经验，虽然有“效率”，但完全无视法律严禁以“引诱、欺骗等非法手段收集证据”。

2012年，陕西电视台“警察设伏抓嫖调查”报道

清除“隐形规则”，行政机构内部管理需要法治化，与外部法律相匹配

上级命令和执法经验，不难发现这两个因素都与行政机构内部管理体制有关。法学教授陈伯礼指出，我国行政部门内外治理存在“双重标准”，对外治理强调“依法行政”，但内部治理则忽视“法治”。还以“钓鱼执法”的经验为例，这种方式在一些执法部门内部不会有“违法”认定和处罚（除非被曝光），但外部法律则认定这种执法方式违法。这说明，要真正实现“依法行政”，行政机构内部管理也要“法治化”。

行政组织法涉及到规范行政机构内部运作的方方面面，比如《地方人民政府组织法》就地方各级人民政府的机构、人员设置及职权等作了规定；《公务员法》对公务员的任用条件、义务与权利等作了规定。但是，诸多法律学者指出，我国的行政组织法并不完善，导致行政机构内部管理的很多领域都处于“真空”状态。

行政机构内部管理需要法治化

以领导权的规范为例。在我国，领导权在行政机构内部管理中起着关键作用，往往是领导说的话下面的人不得不听，在公务员行列里，如果和领导“对着干”，会对自己的职业发展影响巨大。行政组织法只会要求所有行政人员依照既定的成文规则行事，而非要求下级绝对地服从上级的指令。也就是说，下级在某种程度上可以制约甚至对抗领导权。

我国行政机构内部，相对于“一把手”来说的下级中，权力最大、分量最重的是“二把手”（副职）。学者吕尚敏指出，“二把手”的上级机关任命制，使得其对“一把手”的权力存在制衡的可能性，但实际上，正副领导之间的权力划分并不明确，副职领导是否拥有单独作出决定的权力，正职行政首长是否可以改变副职行政首长的决定等等，法律均未作出明确界定。而在美国，为了防止地方各级官僚行政独裁，一些部门采取“副职制衡”的多权分立制，副职任免不被正职左右，正职所作出的决定必须有副职的签名副署才能生效。可见，在我国行政组织法中对行政机构领导权的控制亟待完善。