第3528期 2016-05-17

“大炮打麻雀式”治安执法:当心自由裁量权滥用

李敏  

哆啦A敏

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导语

最近一起案件引发诸多讨论。其中一条是关于治安执法的尺度问题。到底该不该对涉嫌一般违法行为,而不是犯罪的当事人采取一些强制措施?执法的尺度又在哪里?这一问题确实很有普遍意义。…[详细]

警察自由裁量权过大是“矫枉过正”,会损害公民权

打击违法犯罪,保证公共安全,警察的角色无可替代。公民权要能真正得以享受和实现,就需要警察权的有效行使,如果警察不干活了,社会一定乱套了。但是,警察权不加限制的滥用,反过来会侵害公民权。

现实状况当然没这么极端,但是警民冲突还是时有发生。比如,治安执法中存在过度执法,损害当事人权益。原本警察权有行政性和司法性之分,处理治安违法行为属于行政执法,处理犯罪行为则属于刑事执法,两种违法行为轻重差别大,警察执法手段也该分出轻重不同。倘若现实中,一些警察在治安执法行动中对待违法当事人,像对待一个穷凶极恶的犯罪分子,极易引发严重的冲突。虽然,多个法律法规对警察权的行使加以规范,但往往是一些宏观性规定,警察在实际执法过程中拥有一定的自由裁量权,自己有做什么不做什么的选择余地。

有关强制措施的法律条文有关强制措施的法律条文

给警察权设限,“比例原则”被广泛采纳

对于警察自由裁量权的限制,国外早已有应对方式。比如,《警察权的配置原则及其控制》一文中介绍了日本学者田口守一的观点:

公共性原则要求警察权行使必须出于公共利益,责任原则要求警察只对违法者行使警察权,而“比例原则”要求警察权行使不可“大炮打麻雀”。

实际上,“比例原则”最早起源于德国,目前已经成为德国、荷兰、日本等多个国家和地区在规定警察自由裁定权时,必须遵守的“帝王条款”,也被称为“最小侵害原则”、“禁止过度原则”、“平衡原则”等等。举个例子解释,比如,卖淫、裸舞等,属于“无受害人犯罪”,警方在处理这类案件时,如果对公民的身体造成了伤害,就属于“用大炮打麻雀”,造成国家利益与公民利益失衡,破坏了“比例原则”,属于滥用警权。

宽泛的原则缺乏指导意义,警察在行使警权的过程中判断事件情形是否适用“比例原则”,又要靠三个方面的子原则。

第一,适当性原则。通俗地讲就是执法行为不能和执法目标“南辕北辙”,例如,不能表面上在执行治安法律,实际上是追求某种私利。这类“潜规则”不少见,比如某些公安部门在治安执法中利用警察权搞创收,规定罚款指标,导致民警为了完成指标而抓嫖抓赌,滥用自由裁量权。

第二,必要性原则。这要求警察行使警权时,手段和目的合乎比例,即“杀鸡焉用牛刀”,在处理小事情时,不需要花费到太大的力气。比如,对于某些群体事件,如果实施警告就可达到劝止目的,就不该使用武力强制驱散。

第三,均衡性原则。该原则要求警察行使警察权时,要权衡对公民个人权益的损害与保护的公共利益。比如“急救车”司机未携带证件驾驶被交警查获,车上载有重伤病人,交警应当放弃对司机的当场处罚,保证病人在最短时间内到医院接受抢救。

我国的相关立法中,应该明晰“比例原则”,做好对公权的约束

立法者并非没有意识到“比例原则”的重要性,在个别立法中有体现“比例原则”,如下图所示:

但是由于该原则没有明确作为立法原则,在警察行政执法中并没有得到很好的落实。法律研究者黄子临在论文《论比例原则对警察行政权的监督与控制》中指出,“应当在恰当的时候通过修改《人民警察法》,加入比例原则的具体要求, 直接将其明确为警察法上的基本原则。”

实际上,“比例原则”也是对执法人员的保护,对他们来说是好事。“比例原则”给了警察明确的判断标准,相比于过去自由裁量导致的不确定后果,警察最终可能“自食其果”,“比例原则”则在一定程度上保护了警察免于不必要的纠纷。

不止是强制措施,行政执法中警方的任何行为都该考虑“比例原则”

以嫖娼为例,“被抓嫖后通知家属”被诟病已久。《治安管理处罚法》规定,公安机关传唤违反治安管理行为人,或者决定予以行政拘留的,应当及时通知家属。从立法本意来看,及时通知家属保证了当事人的权益和家属的知情权。但是实际中,这一规定却导致了警察权的滥用,媒体人苏少鑫指出,“公安机关把‘通知家属’当作了预防卖淫嫖娼、加强打击卖淫嫖娼的手段,而尽管治安管理处罚法规定只有拘留才可以‘通知其家人’,实际上更糟糕的情况出现了,公安机关在实践中更倾向于将卖淫嫖娼者拘留,他们不断扩大适用拘留的范围;另一方面,‘通知家属’也成为个别警察收取‘封口费’的权柄。”

更有甚者会通知当事人的工作单位。而家属、工作单位双通知,对一些当事人来说,意味着巨大的羞辱,违法者付出的实际成本远大于违法成本,损害法律正义。山东政法学院法学副教授李克杰指出,“‘嫖娼被抓通知家属’不违反法律原则规定的前提下,应该选择对当事人利益损害最小的通知方式和通知对象。”同样,警方行政执法中的其他行为也都该考虑到“比例原则”,不该滥用警察权,损害当事人利益。

采纳“比例原则”对警察权加以限制,是维持警察权和公民权的平衡,让警察权真正成为公民权利的有力保障,同时警察执法行为本身也能得到保护。

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