违规别墅越来越多,非禁不可?

最近,有国家级媒体聚焦各地别墅越禁越多这一现象,认为虽然相关部门早就规定“停止别墅类土地供应”,但开发商想方设法规避规定,地方政府“睁一只眼闭一只眼”,导致别墅越来越多。别墅泛滥,除了开发商和地方政府之外,其他部门有无责任?“禁墅令”真的合理吗? …[详细]

别墅越禁越多,开发商和地方政府有责任,但国土部门更难辞其咎

表面上看,开发商和地方政府要为违建别墅负责

为了保护土地资源,早在2003年,国土部门就出台了《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》,要求“停止别墅类用地的土地供应”,此后相关部门不断重申这一禁令。禁令早已有之,违规别墅却越来越多。人们自然把矛头指向了建别墅的开发商和它背后的地方政府,在违建别墅上,两者也确实有共同利益。

对于开发商来说,建别墅等高档住宅的利润远高于建普通住宅,它们自然想法设法规避禁令。对于地方政府来说,卖地是其最主要的收入来源,高档住宅的土地增值税、契税等要高于普通住宅,对周边地价、房价的带动力也远远强于普通住宅。种种利益驱动之下,一些地方政府自然也会对开发商建别墅“睁一只眼闭一只眼”。

2014年,位于上海崇明新河镇新光村的一幢违建别墅2014年,位于上海崇明新河镇新光村的一幢违建别墅

更深层次的原因则是相关部门的“禁墅令”没有可操作性,违建惩罚极轻

企业和地方政府有共同利益的领域很多,但之所以在违建别墅上,双方敢于大张旗鼓地“互相配合”,还在于国土部门的禁令本身有重大缺陷——虽然“禁止向别墅供地”有规定,但可笑的是,直到现在,还没有一份官方文件指明究竟何为别墅。目前媒体常引用的“独门独院、两至三层楼的形式”,不过是2006年国土部门官员的个人说法,“容积率不低于1”也是对所有住宅项目的统一规定,别墅在高度、套型、面积、价格等方面没有任何细化的标准。

规定模糊,给了开发商大打“擦边球”的空间:开发商既可以通过高低搭配、疏密结合,轻松达到“容积率不低于1”的要求;也可以在产品设计上,以“花园洋房”和“低密度住宅”规避独栋的概念。规定模糊,还给了地方政府“支持”开发商的底气。2010年曾有媒体对保利地产在某地建设的“别墅”进行报道,但当地规划局立即予以澄清,表示该项目违建部分是“低层住宅”而不是“别墅”,理由就是相关部门并未出台“别墅”的具体定义,最后仅要求企业清除违建,罚款也少得可怜(建设工程总造价5%-8%)。

实际上,即使被国土部门抓到违建别墅,相关人员所受到惩罚也很轻。2012年,国土资源部曾挂牌督办黑龙江省大庆市龙凤区违法建别墅一案。最后,别墅虽然拆除,但当地多名涉事官员只是受到党内警告和行政记过等处分,其中,国土资源局正副两位领导处分更像是“罚酒三杯”——仅仅是诫勉谈话而已。国土资源部督办的案子才是这种处理结果,违建别墅自然愈演愈烈。

拆除违建别墅比较少见,有违建别墅不是新闻,违建别墅被拆除才是新闻拆除违建别墅比较少见,有违建别墅不是新闻,违建别墅被拆除才是新闻

更应该反思的是,“禁墅令”真的合理吗?

“禁墅令”的理由经不起推敲

2006年,国土资源部曾重申“禁墅令”,给出的理由是“土地资源稀缺,别墅浪费资源”,并希望以此促使开发商推出小户型住宅,让住房单价降下来,缓解公众购房压力。

但我国土地资源真的稀缺吗?至少有部分学者不这么认为,在《中国房地产到底该怎么办?》一书的作者常青看来,我国的土地出让模式借鉴的是香港模式,香港政府为了缓解财政不足,采取“饿地策略”,只对少量土地进行开发,导致土地供需不平衡,地价高企。

常青指出,在2008年国务院颁布的《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》中,中国城市建设用地面积仅占全国土地总面积的0.33%,城市建设用地中又仅有30%是居住用地,仅占全国土地总面积的0.11%。而美国城市用地占3.1%,日本为4.2%。他认为,从理论上讲,我国建设用地并不稀缺,未来建设用地面积有很大的提升空间。目前“建设用地稀缺”的状况,有人为制造的痕迹。

虽然2013年的中央城镇化工作会议要求城市用地“严控增量”,增加城市建设用地可能性不大,但靠“盘活存量,优化结构”,住宅用地也有增加的可能。全国人大代表、清华大学教授蔡继明曾指出,由于GDP、税收在官员政绩考核中所占权重过高,中国的土地供给结构中过于向工业用地倾斜,据国土部统计,2003-2010 年国有建设用地供应量的43.6%给了工业,给住宅的只有23.6%多一点,而工业用地使用粗放,造成了巨大浪费。

日本的城市中也有别墅日本的城市中也有别墅

而在欧美国家,一般工业用地不会超过城市建设用地的20%,城市建成用地中45%是居民区,这也是为什么在纽约、东京这样土地资源更为稀缺的城市,政府也不会下“禁墅令”,城市中也确实有很多别墅。

相关部门不想办法增加住宅用地供给,就以“土地资源稀缺”为由禁建别墅,这样的禁令难说合理。

现实中,“禁墅令”也难让开发商建小户型住宅,还可能推高房价

“禁墅令”的理由难说成立,让开发商建小户型的目的更难达到。今年年初,《北京青年报》曾报道,北京地区的小户型住宅越来越少,小户型受购房者欢迎,具有成单时间短、回款快等优势,对开发商也有利。为什么小户型还会越来越少呢?

在业内人士看来,开发商建设小户型住宅的热情降低,固然有自住型商品房大量上市冲击原有市场的原因;但根本原因则是由于土地供应不足,地价不断冲高。在高地价的倒逼下,开发商只能开发利润较高的中高端产品,而中高端客户对于户型的需求偏大,因此开发商不得不开发大户型产品。

“禁墅令”不仅难让开发商开发小户型,还可能推高房价,加重公众购房负担。这是因为,“禁墅令”让别墅项目更显尊贵和稀缺,结果每次国土部门强调“禁墅令”,都导致别墅和类别墅项目的价格一路上扬。在2006年国土资源部门再次强调“禁墅令”时,北京师范大学房地产研究所所长黄兴文就警告,因为市场具有关联性,在当时一切都可以成为涨价理由的前提下,房价上涨具有严重的传染性,一个楼盘价格的上涨一定会推动周边楼盘价格的上涨,随着时间的推移,一定会带动一个区域的房价上涨。同理,一个类别房屋价格的上涨,也会带动其他类别房屋价格的上涨。

在高地价的压力下,开发商不得不放弃小户型,转向高利润的中高档产品在高地价的压力下,开发商不得不放弃小户型,转向高利润的中高档产品

既然如此,不如放开“禁墅令”

虽然违规别墅开发了不少,但在“禁墅令”下,别墅和一些类别墅仍游走在法律的边缘,不仅整个行业战战兢兢、发展受限,购买者的利益也难得到有效保障,因此放开禁令或许是更好的选择。

“一刀切”的禁令与现实不符

各地房地产市场千差万别,“一刀切”的政策看似简洁有力,却很难包治百病,甚至在一些地区显得依据不足。如“禁墅令”的目的是节约用地,这在大城市或许还有几分道理,但在许多二三线城市,尤其是中小城市,郊区土地资源并不缺乏,“禁墅令”实行的意义并不大。

而且,这类城市的房价不仅较为便宜,居民自有住房率也很高。一般的高层或多层住宅对消费者已经没有多少吸引力,别墅或者类别墅住宅才能满足消费者的改善性住房需求,如果目前“严格限制低密度大户型住宅项目的开发建设,禁止别墅类土地供应”的政策继续,这类城市本就严重的商品房库存压力,很可能更难化解。

允许建别墅,对大城市来说也有许多好处

发达国家的逆城市化现象示意图发达国家的逆城市化现象示意图

在现阶段,中小城市允许建别墅,可能不会有太多异议;但大城市允许建别墅,可能有很多人会担心,城市中会只剩下富人的别墅,普通人求“立锥之地”而不可得。

实际上,这种情况很难发生,首先大城市中心地区房价已经很高,市中心别墅的价格,一般富裕人群也很难承受。从西方城市的发展经验看,富裕人群的别墅区也集中在郊区。对于普通人来说,富人搬到郊区,普通人才会有搬到市中心的机会。否则,就会如任志强所言,“政府不让利用浅山区的城市外围建别墅,于是就只好让穷人郊区化”。

此外,在发达国家,城市化趋于饱和的区域出现逆城市化,老龄人口向乡村和小镇迁徙已成趋势。如果允许在大城市的远郊农村建别墅,允许大城市的老年人购买,不仅城市人口可以流向乡村,郊区农村也能因城市资金和文化的进入而发生变化。但在“禁墅令”下,人口几乎只能单向流入城市,这样的城市只会变得更加拥堵,普通人的生活成本也会更加昂贵。

结语

实行“禁墅令”的愿望或许美好,但无论是理由还是实际效果都值得商榷。市场的归市场,或许是“禁墅令”最好的归宿。

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刘文昭
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