“让南航飞不起来”的霸气从何而来

前两天,中青报用很长篇幅,介绍了一则6年前的案例,大意是,审计署在09年审计南航集团时,发现猫腻,最终扯出民航华北局原局长涉腐一事。在南航通知民航华北局审计署要来时,该局警告南航:你敢让审计署来,我就让南航飞不起来。这是一句玩笑,还是民航管理部门手中权力登峰造极的体现? …[详细]

让南航飞不起来——空中垄断者的霸气

或许,民航系统会成为下一个反腐焦点

一个残酷的事实是,即使改革开放三十多年来中国经济高速发展,仍然有绝大多数人,至今未尝试过用飞机出行,他们对民用航空的话题无感;而在民航客户看来,他们最关心的是飞行安全,最常抱怨的是航班晚点。所以,在7月初民航空管局局长助理刘德华被调查时,他的名字,反而成了最大的亮点。

而本专题,既不谈飞行安全,也不谈航班晚点,而要向大家展示,“发生在空中”的腐败。

由于多数人接触不到的原因,各方对民航系统的腐败现象均不够重视由于多数人接触不到的原因,各方对民航系统的腐败现象均不够重视

《中国青年报》揭露6年前民航华北管理局原局长涉腐一事,篇幅巨大、细节翔实。而正逢中央巡视组进驻民航系统,很让人期待对民航内部的彻查和监督。

民航的腐败,有所有垄断者的共性,也有专属门路

垄断滋生腐败。而民航系统的垄断,是全局性的。不论是订票系统、地面服务,还是航油、航材的采购,均有人把控。但我们要谈的那一种腐败,不是上述“闭着眼都能猜到一定会出现的”这种,而是民航系统特有、不为业外所知的“航线和航班时刻”腐败。

历数09年至今的公开报道,民航系统内共有14位高官落马,而其中至少8位,都涉及利用航线和航班时刻进行权力寻租。六年前的那句“让南航飞不起来”的豪言壮语,虽有夸张、威胁的语境,但它确实体现出,当航线审批、航班时刻调整这些审批权无限大时,官方机构的掌权者可以睥睨一切到什么程度。

得黄金航线、黄金时刻者,得民航天下

优质航线和航班时刻,是各航空公司最看重的资源

根据四大航(国航、南航、东航、海航)发布的2014年年报,这四家航空公司在2014年的净利总和达到了129亿元,并不像外界传说的那样“航空公司不赚钱”,再加上有大量的财政补贴,国内的航空公司(非民营)总体来说,日子过得都挺滋润。

四大航,2014年的净利总和达到了129亿元四大航,2014年的净利总和达到了129亿元

但是,国内各航空公司的竞争却很激烈(认为它们之间缺乏竞争是一种常见的误解)。2015年第一季度,四大航运力投入增速均超过10%,这意味着航空公司正在买更多的飞机,去抢占市场。所以,如何分配航线和航班时刻,就显得尤为重要。

先看航线。简单说,一架飞机想从甲地飞到乙地,需要得到航线两边管理部门的同意。北京首都国际机场,作为中国最繁忙、空域资源最紧张的机场,自然成了兵家必争之地。如果一家航空公司,飞往北京和从北京飞出的航班,明显少于其他航空公司,不用看其他指标,即可断定它在竞争中处于劣势。

光有航线还不够,全给你排在夜里12点降落,你受得了?更重要的,是航班时刻。所谓“航班时刻”,是指机场起降时段,可以把它视作一种珍贵的时间资源。由于机场的时段有限,好的航班时刻对于航空公司来说,直接决定盈利状况。

总的来说,航线资源的真正拥有,是通过对优质航班时刻的获得实现的。

民航管理部门,对这两种资源的运用妙到毫巅

在民航局下设的7个地区管理局中,最有实权的,正是拥有首都机场航班管理权的民航华北局。这次喊出“让南航飞不起来”的民航华北局,牵扯到多起航线腐败案例中,为多家航空公司增加飞往北京的航线班次,以谋利益。

在《中青报》披露的案例中,民航华北局原局长黄登科,不仅帮助南航争取到更多往返北京的紧缺航线(比如新增北京与太原往返的航班),还限制其他公司和南航竞争,一正一反,权力翻手为云覆手为雨。这样的事例,并不会只发生在北京。据业内人士透露,一些大型航空公司,每家每年用于开拓各种航线的费用,至少达数亿元。

获得优质航线以及较好的航班时刻,尤为重要获得优质航线以及较好的航班时刻,尤为重要

光是开拓航线还不够,还得确保中午和下午这个黄金航班时刻。民航华北局原局长,自2005年开始,在南航集团和北京有关的航班中,将多数低峰时刻航班调整到高峰时刻,比如,将南航北京至海口的航班,由其始发固定时刻的早上7、8点,调整到客源充足的下午1点、5点或6点。作为回报,要抽取3%的“经营合作费”,在短短3年的时间内,黄局长联合一个商人,靠一家皮包公司,豪夺1.5亿。由于做得太过分,安排明显不合理,民航空管总局某局长也看不下去了,但黄登科依然我行我素,直到审计组到来案情败露。

最近十几年,中国的民航业发展迅速,新的航线不断被开通,时刻表也越来越拥挤,这让优质航线和航班时刻逐渐成为稀缺的资源。各家航空公司群雄逐鹿,首逐其二。在这样的背景下,如果不是市场化、透明化运作,而是处处显现出审批环节下的权力身影,就会让一切操作变得微妙而纠结,官员抓住各种可乘之机也是意料之中。

在民航华北局出事之后,民航局号称要“改革航权审批”

在民航华北局被揪住蛀虫之后,民航局痛定思痛,决心要改革航权审批。于是,在2010年,民航局出台了一个“十项措施”,要“进一步规范航权、航班和时刻管理”。

最重要的规定有两条,其一,民航局只负责北京、上海、广州三大城市四个机场的航权和航班时刻审批(此前,上述审批不论城市均只能由国家民航局负责);其二,其余城市的机场,航权和航班时刻审批由相关地区管理局负责。

这到底是改革,还是抽自己的脸?首先,在“十项措施”出台之前,涉及到北京航线的相关审批,只能由国家民航局负责。那么,民航华北局是如何绕过民航局进行审批的?是背后有更大的人物在撑腰,还是民航局压根不知道这件事?现在继续保留对特大城市的审批权,就能杜绝此类事件?

其次,民航华北局原局长案发,已经证明民航地方管理局失控。现在还要再把审批权力下放给其他城市(除了北上广),凭什么认定这些地方管理局更有节操呢?

民航,不应成为改革中的被遗忘者

“我们很安全”,是民航系统拒绝改革的最大底牌

在一家公司里,如果一位员工技术出色、能力出众,但工作纪律时有懈怠,和同事也处不好关系,这种情况下,领导虽然脸色会不好看,但往往也会把最大的宽容给到这类人——毕竟总要有人干活。

中国的民航系统,就有这种“恃宠而骄”的味道。它的底气,来自安全二字。说来也是奇怪,中国民航一点不像其他中国机构,今天出个矿难死几百个,明天倒个楼,后天陷个地,反而,其保持了在国际上看来,都相当不俗的安全记录——2010年伊春空难之前,民航业保持了近7年的安全纪录;伊春空难到现在,又保持了近5年的安全纪录。

所以,一旦遇到改革呼声时,民航业一定会祭出安全大旗,民航系统某领导曾对记者表示“很多人批判民航存在各种垄断,但忽略了这些被他们批判的所谓垄断者对民航安全做出的贡献。”是啊,我们这些媒体,对他们为安全做出的贡献,不感激涕零就算了,居然还要质疑?

因为“涉及国家安全”“存在技术壁垒”等原因,在历次行政体制改革中,涉及民航的简政放权政策都较少。反观民航业的好兄弟——铁道部,因为刘志军出了事,他们一个头两个大,天天被舆论盯着,赶紧张罗着政企分离(实际效果我们不谈)。而民航业至今也没出现名至实归的“大老虎”,似乎安稳觉还能再睡几年。

安全不是挡箭牌,最迫切的改革,是对“航线时刻”明晰产权、充分市场化

没有任何证据表明,对航线时刻进行市场化改革,会影响飞行安全。中国民航业的安全性,是值得骄傲的,但不应该成为拒绝改革的挡箭牌——你怎么知道改了不会更好?

首先,要对航线、航班次和航班时刻明晰产权,它们不应该属于任何一家公营机构,它们应该属于“私产”。29年前的美国,1986年,航空公司就已经把航班时刻视为其“财产”了。一旦航权和航线时刻产权不明晰,各种政府机构一定会充当分配利益的主体。

在明晰产权的前提下,市场化竞争是最高效的方式。目前世界上广泛存在着两种不同的航线时刻配置模式,一种是IATA(国际航空运输协会)模式——这种模式被欧盟和中国采用,对航权和航线时刻主要靠行政力量进行分配;另一种是美国模式——主要靠市场拍卖对航线时刻进行分配。

两种模式,美国更优两种模式,美国更优

通过近些年的实践,IATA模式也逐渐向美国模式靠拢,逐步加入市场化分配因素,以提高效率。有人担心,作为紧缺资源,用市场化的方式去运作会造成供应瓶颈。其实,从经济学的角度看,资源稀缺恰好是市场经济的前提,越是稀缺的资源,就越要靠市场去分配,它能够找到最合适的航空公司,以及最合适的乘客。

结语

可能有人认为自己在“管天”,所以可以只手遮天。

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张德笔
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