否决拘捕醉驾人大代表:保护还是包庇?

据媒体近日披露,上海松江警方在最近的一次执法活动中,抓获了一名涉嫌醉驾的男子,但在当天就将其释放。释放的原因是因为其福建省周宁县人大代表的身份。此举在网上引起很大争议,但上海警方的做法,确实有法可依。这种对人大代表的“保护”,为何让人产生了包庇之感? …[详细]

县级以上人大代表,确实不是想抓就能抓

如果警方“不巧”抓到涉嫌违法犯罪的县级以上人大代表,要做的第一件事就是先放人

根据澎湃新闻的说法,张裕明被上海松江交警查扣是发生在凌晨时分,依据当时的酒精呼气测试和抽血检验,张裕明达到了醉驾的标准。经过侦查,松江警方认定福建省周宁县人大代表张裕明涉嫌危险驾驶罪,根据《刑事诉讼法》的规定,松江公安分局对张裕明进行刑事立案。

但是就在当天中午,张裕明就被警方释放。在这个地方,很多网友表达不解:凭什么释放张裕明?实际的情况是,松江警方在抓张裕明时,并不知道他人大代表的身份,在知道后,就释放了。警方的这种做法,不仅不是枉法,而且还是“有法必依”。

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,县级以上的地方各级人民代表大会代表,在大会闭会期间,非经本级人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者刑事审判。

这里有两处需要注意。其一,人大代表不可能一年中总在开会,但根据上述规定,即使是在闭会期间,对其的保护措施依然有效;其二,保护的前提是县级以上人大代表,而如果是乡、民族乡、镇的人大代表,被逮捕、受刑事审判,执行机关只需要通知乡、民族乡、镇的人民代表大会即可。

可见,县级人大代表是一个分水岭,往上,即使涉嫌犯法犯罪,但进一步的任何动作都要得到同级人大常委会的许可才行。而周宁县人大代表张裕明恰好达到了这个最低标准。

在放人后,需要发函给当地人大进行申请,如果被拒则又进退两难

在上海松江警方依法释放张裕明后,给其所在的周宁县人大常委会发去提请批捕的公函,松江分局在《提请批准函》中称,张裕明现已对自己的违法行为供认不讳,并对自己血液中乙醇浓度的鉴定结果无异议。但是,在周宁县人大常委会对此进行的表决中,常委会组成人员21名,实到17名,表决结果:赞成8票,反对1票,弃权8票。因票数未过常委会组成人员的过半数,未获通过。

周宁人大常委会不同意对其人大代表实施拘捕周宁人大常委会不同意对其人大代表实施拘捕

所谓的人大常委会“许可”,就是看某人大常委会在收到批捕某委员的公函后,是否决定废除其代表职务,如果废除了,则此人便不再是人大代表,自然也不适用对其的保护条例。

对于周宁县人大常委会的这个回复意见,周宁县人大和上海警方都感到无奈。周宁县人大常委会副主任郑仕强表示“这是民主表决的结果,都是无记名投票,也不好问为什么。”而上海警方更是进退两难,得不到周宁县人大的许可,检察院那里无法交代。

在以往的案例中,如果提请批捕人大代表的提议被当地人大常委会否决,则案件只能停滞。今年4月,中国青年报连续报道,山东省青岛市公安局李沧分局,在办理山西省吕梁市文水县人大代表王永安涉嫌合同诈骗犯罪一案中,虽然多次报请对其采取强制措施,但文水县人大常委会不仅予以拒绝,而且要求公安机关汇报案情,致使案件侦办陷入困顿状态。

此举的立法本意是保护,却让人产生了庇护的担忧

“未经许可不受逮捕”是为了保障人大代表正常履职,和“刑不上大夫”还差得很远

在类似的事件发生后,网上都会有很多取消人大代表“司法豁免权”的提议,实际上这是竖了一个根本不存在的靶子,人大代表本身就没有任何刑事豁免权。刑事豁免权是指涉案对象不受法律追究,在中国,目前只有部分在外国使馆工作的外籍人员享有刑事豁免权。

有人认为对人大代表的保护是“刑事豁免权”,这是错误的认识有人认为对人大代表的保护是“刑事豁免权”,这是错误的认识

据中国政法大学法学院副院长焦洪昌介绍,之所以会出现“非经本级人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者刑事审判”这样的法条,在立法本意上,是保护人大代表肩负着的监督职责,“当他们行使这些职责时,被监督部门很可能动用警察、法庭、监狱等公权力来维护自己的利益。”知名宪法学家、北京大学法学院教授王磊也持此观点:“《代表法》之所以这样特别规定,是为了杜绝对代表的打击报复,突出强调是否存在追究发言和打击报复的内容。”

虽然舆论对人大代表能否起到监督作用以及甄选机制颇有微辞,但“怕打击报复”的担忧也不是完全没有道理,因为我们的警权确实过于庞大,2012年4月,河南省潢川县人大代表李万均为帮商丘农民工讨薪,被商丘警方通缉并拘捕羁押,在潢川县人大干预后,商丘警方才撤销了通缉令。

但把适用范围从国际惯例中“开会期间”延展到一切时间,很容易让人产生包庇的担忧

中国的人大代表和国外议会的议员,显然不是一回事,但议员(人大代表)未经批准不受逮捕,确是国际惯例。未经批准不受逮捕,是指议员(人大代表)因犯罪、违反社会秩序或其他行为,暂时地不受国会(人大)以外国家机关逮捕、拘禁或刑事审判。这项制度由英国创立,并在美、德、法、日的宪法中均有体现。

但是有一点需要强调,在英、美、德、法、日五国的宪法中,对“议员未经批准不受逮捕”都明确地做出了一个限制,即必须发生在议员开会期间,目的指向也很明确,就是杜绝影响议会职能的正常发挥和神圣权威。但在中国的法律中,把范围扩展到了一切时间段,除非代表资格被剥夺。

这种适用范围的扩大,很容易引发担忧。尤其在我国缺少专职人大代表的情况下,具有各种现实身份的人大代表,难免被各种利益裹挟,“特别保护权”可能成为利益和犯罪的“护身符”。

两处地方加以改进,可以打消“包庇”之感

若人大否决拘捕,需要给出具体原因

在可以查到的历次人大否决拘捕的回复函中,可以发现一个规律,就是只通知“不许可采取强制措施”,从不说原因。这其中欠缺的,正是拘捕人大代表的程序。对于在什么情况下人大常委会应对申请予以批准,什么情况下不予批准,应该进行明确的规范。

在地方人大否决拘捕的公函中,都只给结果不给原因在地方人大否决拘捕的公函中,都只给结果不给原因

法学界多数观点认为,人大对提请许可的案件的审查为程序性审查,重点应在于程序是否合法,是否可排除故意阻挠代表履职或因履职受到打击报复的情况;至于是否符合逮捕、刑事审判条件或采取其他强制措施是否恰当,乃至罪与非罪,人大不宜介入。

具体在张裕明涉嫌醉驾这起案例中,有办案机构载明的酒精检测数据、张裕明的笔录、刑法的酒驾法条。如果周宁县人大常委会对申请书的内容存疑,可以书面提出质疑,让松江区警方补充相应材料。但否决却不给出理由,缺乏说服力。

如果人大代表真的涉嫌犯罪,为确保公正,应该由最高法院裁定其代表资格

若人大代表真的涉嫌犯罪,公众最关心的问题,就是如何能让其快速进入司法程序。我国的做法是,由当地人大取消其代表资格,但这样有“自家人审自家人”的嫌疑。之前提到的“未经批准不受逮捕”制度成熟的国家,是否取消民意代表的特权,都由最高法院或者宪法法院来裁决,这样才能体现裁决的独立性、公正性。

结语

人大代表被栽赃的可能性,比普通民众要小,但也并非不存在。对其给予一定保护是有合理性的,但如若对这种保护不加规范,则只能变成庇护。

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张德笔
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