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“否决权”的历史发展

2012年02月07日08:09人民网我要评论(0)
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联合国安理会常任理事国享有的“否决权”(veto power),一向被称为“大国手中的权杖”。围绕这一特殊权力,历来存在争议,在联合国面临重大改革的今天,尤其如是。

否决权由何而来

1943年下半年,在罗斯福和丘吉尔多次双边会谈的基础之上,盟国之间酝酿着举行多边首脑会晤。为筹备多边首脑会议,苏、美、英三国外长莫洛托夫、赫尔、艾登于1943年10月在莫斯科会晤,议题之一就是讨论未来国际和平机构的基础。直到会议尾段,苏联才同意美国的要求,邀请中国参加会议宣言的发表,即历史上著名的“四国宣言”——《美英苏中四国关于普遍安全的宣言》。宣言中四国首次明确宣布要建立一个新的国际组织,并对要在“尽速可行的日期”内建立一个普遍性国际组织正式承担了义务,从而表明四国将在这个国际组织中居于特殊的地位。由于当时苏联还未对日宣战,斯大林不愿意参加有蒋介石参加的、讨论对日作战的国际会议,所以,四国首脑会议被迫分三个阶段在开罗和德黑兰两地交叉举行。在11月份的开罗会议上,中国取得了四强之一的地位,罗斯福表示,中国应以平等的地位参加四强小组机构并参与制定该机构的一切决定。

由于同样的原因,敦巴顿橡树园会议也被分为两个阶段举行。会议上,美、英、苏对于安理会常任理事国应该享有否决权这一总的原则并无异议。但英国主张,如果一个大国是争端当事国时,它就不应该享有否决权,美国支持该意见。苏联则明确表示反对。苏联主张,在任何情况下都不应该取消否决权,它坚持在安理会中的绝对否决权。在这次会议上这个争论并没有解决。会议作出决议:维护世界和平与安全的主要权力在安全理事会,中、美、英、苏以及“于相当时期后”的法国应在安理会拥有常任理事国席位,并对安理会的决议拥有否决权,安理会的决议对所有会员国都有约束力。

关于苏联主张的绝对否决权的问题最终在1945年2月的雅尔塔会议上得到了解决。在这次会议上,由于苏联坚持自己的绝对否决权,美英为使这个新的国际组织不至流产,向苏联承诺:新国际组织的权力不得用来反对三大国,苏联在得到明确和肯定的答复之后,遂接受美国的方案,此即“大国一致原则”,又称之为“雅尔塔公式”。“雅尔塔公式”关于安理会表决程序的规定是:1、安全理事会每一理事国有一个投票权;2、安全理事会关于程序事项的决议,应以七个理事国的可决票通过;3、安全理事会对于其他一切事项的决议,应以七理事国的可决票,包括全体常任理事国的同意票通过;但对于争端的和平解决和依区域办法或由区域机关而求地方争端之和平解决内各事项之决议,争端当事国不得投票。按照这一公式,安理会通过除程序性之外的实质性决议时,必须贯彻“大国一致原则”,换句话说,大国在实质性问题上享有否决权。

1945年4月25日,联合国成立大会在旧金山隆重召开。旧金山会议在制定联合国宪章的过程中,就安理会的权限和否决权发生了争论。6月7日,美中苏英四个发起国发表了《四发起国政府代表团关于安全理事会投票程序的声明》,阐述了它们对“雅尔塔公式”的解释,强调了规定否决权的理由,即既然常任理事国负有维护和平与安全的主要责任,那么就不可能期望一个常任理事国轻易承诺按照一项其所不同意的决议而担负起行动的义务。同时,声明也表达了这样的意思,即大国不会任意行使否决权干扰安理会的活动,否决权不得用于阻止对争端的自由讨论,而当安理会有所行动时,就要运用“大国一致”原则,争端当事国不得投票。法国随后也加入了这项声明。

否决权的实际使用情况

否决权原则确定之后,第一次在安理会实际行使的先例出现在1946年2月16日。在通过美国、荷兰的一项已获得多数票的有关英、法从黎巴嫩、叙利亚撤军的决议案时,苏联第一次使用了否决权。当时,苏联的意见与美荷方案其实并无多大差别,苏联投否决票的目的是标明与西方国家的政治对立。

从联合国成立至今,关于安理会否决权使用情况,由于各种计算标准不一,所以答案并不一致,这里主要采用和平解决地区争端和国内冲突、会员国的加入、裁军三方面来统计否决权的使用次数(不含安理会在推荐联合国秘书长时的摸底投票),共计实际使用253次。其中,美国使用78次,包括为阻止对以色列的批评行使36次否决权 。美国最近一次行使否决权是在2004年3月26日,美国以决议案中没有把哈马斯以自杀炸弹杀害以色列平民的行为也列入谴责理由,否决了由阿拉伯国家提出的谴责以色列刺杀巴勒斯坦激进组织哈马斯精神领袖亚辛的决议案。英国使用32次,其中22次与美国联手。英国仅有7次单独投反对票,这7次都与南罗得西亚(现在的津巴布韦)的局势有关。法国使用18次,其中13次是与美、英联手。法国仅两次单独使用否决权,其中一次是1976年关于法国和科摩罗争议的决议草案,另一次是1947年关于印度尼西亚的一项决议草案。1946年法国还曾与苏联一道否决了一项关于西班牙内战的决议。1956年法国还曾和英国一道两度就苏伊士运河危机决议草案投反对票。前苏联/俄国总共使用119次,是实际使用否决权最多的大国。冷战时期,前苏联多次动用否决权,以至于1957年到1985年间担任苏联外长的葛罗米柯得了个“摇头先生(Mr. No)”的美称。其中,1955年12月13日苏联在表决接纳新会员国(奥地利、柬埔寨、锡兰、芬兰、爱尔兰、意大利、日本、约旦、老挝、利比亚、尼泊尔、葡萄牙、南朝鲜、南越、西班牙等15国)时,连续行使了15次否决权。1991年前苏联解体后,俄罗斯仅两次动用否决权,即1993年5月11日关于联塞部队摊款分担问题,1994年12月5日关于制裁前南斯拉夫问题。从1946年到1971年间,台湾当局在安理会曾经行使过一次否决权,否决了蒙古国加入联合国的申请。1971年至今,中国曾5次使用否决权,其中一次阻止孟加拉国加入联合国的申请;一次与俄罗斯一道否决一项关于中东局势的决议草案;其他还包括,1999年否决安理会延长联合国维和部队驻守在马其顿的期限的决议案;1997年否决向危地马拉派遣军事观察员决议草案。

联合国关于改革否决权的几种建议

由于时代的发展,许多国家都对否决权的存在合理性或使用提出了怀疑,并提出了各种各样的改革方案。归纳目前各国对于否决权改革方案,大致有以下几种。

1、主张全部保留的,这主要是现有五个常任理事国的态度。他们在提交给联合国秘书长的安理会改革方案都未提到否决权问题,这实际上就表明了五大国对于否决权的一种态度。美国前国务卿赫尔曾说过:“要是没有否决权,美国一天也不会留在联合国。”这可能也是今天五大国对于否决权的一种心态。

2、主张全部取消的,这主要是一些发展中国家的意见,它们以古巴、厄瓜多尔等为代表。它们认为,以否决权为代表的大国特权,与联合国宪章规定的“各会员国主权平等”的原则相违背,尤其是在冷战之中两大国滥用否决权的教训。“因此,不仅必须永久取消否决权,而且必须永久取消现为某些理事国所使用的所谓间接否决权。”

3、主张限制使用的,这些国家的代表主要有斐济、智利、荷兰、哥伦比亚等,它们对否决权不满,但也深知要一下子取消否决权也不大可能,主张逐步限制使用否决权。

4、主张重新审查否决权,但并没有提出自己的改革方案,这些国家主要有巴基斯坦、菲律宾、委内瑞拉等。

此次联合国名人小组提交的联合国改革的报告中,对安理会改革提出了两套设想,这两套设想要点包括:

1)重申现有五个常任理事国有不可动摇的否决权这一机制。报告认为,现有五个常任理事享有否决权是他们在二次世界反法西斯战争中作出重大牺牲的结果,是这五个联合国创始国在建立联合国过程中作出历史性贡献的结果,也是其他46个联合国创始国授予他们“大国一致”原则以确保世界和平和安宁的结果。这种神圣的授予不可动摇,而且这种机制对处理当今国际社会中出现的许多复杂、尖锐的矛盾应对传统与非传统威胁的挑战方面仍具有重大的意义。

2)发展中国家在安理会的席位将得到扩充,以满足发展中国家多年以来正当和强烈的愿望。目前,安理会常任理事国的席位,发展中国家中只有中国一家。按改革小组的方案,发展中国家可能增加4席或更多,这是联合国成立近60年来前所未有的事情。安理会的成员在地区分布上谋求基本上达到平衡,这样有利于发挥各个地区的大中小国家的积极性,此可谓联合国创立以来的创举,弥补了历史的缺陷。

3)联合国安理会扩大的适度性,有利于保证安理会机制的精干性和高效性。由于地区大国和发展中国家席位的增加,势必进一步加强安理会的透明度,在行使其职权时,势必会较大地加强它的权威性。

两套方案中存在以下异同点:第一套方案高度关注发展中国家在安理会席位的扩大,除新设的常任理事国之外,还设有3名非常任理事国,以尽可能地照顾到中小国家,具有很大的包容性,并基本上做到一步到位,使欲成为安理会常任国的国家基本上满足了愿望。第二套方案,建议增设“8个半常任理事国”,可在亚太、非洲、拉美、欧洲四个地区平均分配,这样发展中国家会占到相当的数额;相当程度上满足了欲成为安理会常任理事国国家的愿望,当然从名称上同第一方案中提及的新安理会常任理事国还略有不同,即第一方案是一步到位,第二方案是实行任期制,即4年,但都不享有否决权;第二方案中还增设一名任期2年的“非常任理事国”,体现了对中小国家的高度关注。但总而言之,这两套方案都不主张新任的常任理事国拥有与五大国相同的否决权。

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