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千载难逢的合法干涉

2011年04月01日04:39东方网傅铷我要评论(0)
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傅铷 特约撰稿人

1994年的卢旺达大屠杀,震惊了世界的良心。惨案的发生,说来实在出乎任何人预料。卢旺达当时有来自欧洲的联合国维和部队,但欧洲人怎么想得到,胡图族人拿着粗陋的砍刀,竟能杀死八十万图西族人。当时的美国总统比尔·克林顿,后来在回忆录里说,未能制止卢旺达大屠杀,是他八年总统任期内最遗憾的事。克林顿那位负责非洲事务的白宫顾问苏珊·赖斯,则发了一个重誓:下次再遇上这种危机,哪怕烈火烧身下地狱,也要站在断然行动一边!

大屠杀发生时,联合国内负责维和事务的是后来当了秘书长的科菲·安南。面对惨案现场,他发誓“永远不再”。1997年元旦,安南莅任联合国秘书长。在他和其他人士推动下,一个简称为R2P(国家保护责任,Responsibility to Protect) 的新概念开始在国际政治圈流传——即政府有责任保护平民,如果一国政府做不到,国际社会可以采取行动。

2002年,非洲国家在南非德班举行首脑会议,正式成立非洲联盟。接受了卢旺达大屠杀的教训,联盟通过的文件里,声明联盟有责任干涉,如果某成员国听任其人民遭受反人类罪行。非盟成了第一个将R2P纳入指导原则的地区组织。

随后,2005年9月,联合国成立60周年首脑会议上,180位各国元首无异议通过的大会公报里,正式规定了R2P在联合国框架内的基本原则。

胡锦涛主席代表中国出席了这次会议,并作了题为《努力建设持久和平、共同繁荣的和谐世界》的重要讲话。

大会文件虽然允许外部干涉,但订立了五个很难同时满足的条件。2005年以来,虽然安理会决议中引用过R2P这一概念,却要到这次利比亚事件,安理会才第一次授权集体干涉。联合国首脑会议公报里,提到干涉的是编号段落第138段里的一句长长的话。按英文原文的顺序,五个条件罗列如下。

(1)必须是集体行动,而不是单个国家对他国采取行动,以避免侵略之嫌。联军对利比亚的干涉满足这一条件。

(2)必须安理会授权。联军这次有安理会3月17日通过的1973号决议,在利比亚设立禁飞区,并授权采用“一切必要措施”保护平民。虽然决议并没有明说“一切必要措施”包括军事措施。但决议同一长句子中继续讲,(这些措施中)排除直接军事占领——换而言之,直接军事占领之外的任何“必要”军事措施都是允许的。

(3)最可能受到军事行动影响(比如难民过界)的邻近国家必须愿意配合。这次阿拉伯联盟主动提出设立禁飞区。

(4)和平手段试过了无效。1973号决议之前,2月26日,安理会另有1970号决议,要求卡扎菲停火。卡扎菲不接受。

(5)某国政府明显地让民众受到反人类罪行的威胁。卡扎菲收买外国雇佣兵镇压本国民众,并在电视讲话中威胁班加西民众:我们今晚就来,如果不在军队进城前放下武器,那就无仁慈,无宽恕,军队一家一家搜,躲到女人衣柜里也要抓起来!奥巴马在说明为什么要轰炸利比亚政府军时,就引用了卡扎菲这些威胁话。

幸亏卡扎菲配合,让联军在合法性上做足工夫,顺利走完所有程序,将该敲的章都敲了,破天荒地满足了R2P所有条件。

即使如此,美国政府内部,仍有反对干涉的强烈意见,主要是国防部长罗伯特·盖茨反对。盖茨是共和党人。自越战以来,这已经是美国新传统了:凡是民主党总统主战,军方一定叽哩咕噜。军方比较保守,军官多是共和党,他们信不过民主党总统,怀疑民主党总统软弱。奥巴马是打着反战旗号竞选的,军方怎敢信任他?盖茨提出两条顾虑,一是西方干涉会激起阿拉伯国家和穆斯林世界的仇视;二是单靠禁飞区可能阻止不了地面进攻。结果这两条顾虑被两个女人分别解决了。

一个女人是认卢旺达大屠杀为任期最大污点的克林顿总统的夫人希拉里,如今是国务卿。她和阿拉伯国家元首关系良好,认识他们二十年了。希拉里说服了卡塔尔和阿联酋直接参加军事行动。于是,不但禁飞区有阿拉伯联盟的背书,而且将有阿拉伯军机参与。这解决了盖茨的第一个疑虑。

另一女人就是为卢旺达大屠杀立下重誓的苏珊·赖斯,如今是驻联合国大使。赖斯拍胸脯担保,她有把握抓住通过决议所需的至少九票,可以加入超越禁飞区的条款,为保护平民,允许攻击地面部队。这解决了盖茨的第二个疑虑。盖茨改变了态度,其他反对者就跟着改变了。苏珊·赖斯的誓言真不是白发的。她居然早就准备了这样一个提案,拿出来塞在黎巴嫩代表手里,让他以阿拉伯国家的身份作为提案国,一举拿下1973号决议。

虽然这次干涉利比亚必然成为联合国历史上的重要先例,但从上面的分析可以看到,要真的采取断然行动,无论是满足联合国文件的要求,还是说服有关国家内部的反对意见,都不是容易的,甚至要一点机缘凑巧。所以,奥巴马本周一晚上全国电视讲话解释对利比亚的军事行动时,也要说明利比亚只是一个特殊例子。

其实,奥巴马大可不必如此谨慎,轰炸不能解决地面的问题,利比亚的前途还是要靠政治解决,这就牵涉到卡扎菲的出路。若卡扎菲要流亡,他一定会有所选择——不用太担心被转送国际刑事法庭,去回答安理会1970号决议所要求的反人类罪行调查。

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