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养老危机凸显 “8万亿元养老金”缺口谁来补?

2005年11月16日09:57经济参考报曹滢我要评论(0)
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广受关注的养老金缺口问题最近有了新的研究进展。中国人民大学一项研究表明,在新旧养老制度的转轨过程中,产生了约8万亿元人民币的养老金债务总额。

这笔巨大的债务使我们这个正朝公共财政目标努力的政府背负了沉重的负担,使“未富先老”的现实看起来距离“老有所养”的理想日益遥远。如何清算“历史欠账”,有关专家首次对债务和责权构成进行了详细分解,为偿还债务理清了思路。

8万亿元哪里来

受全国社会保障基金理事会委托,中国人民大学公共管理学院社会保障研究所所长李绍光教授率领该所研究人员自去年起承担了关于《划拨国有资产,偿还养老金隐性债务》的专题研究,其中第一部分,就是关于养老金缺口的精确测算。

课题组成员黄必红介绍,根据我国改革的实际情况,课题组采用了“分级测算法”,假定1997年改革之后在职职工的缴费不再用于偿还养老金隐性债务,在这种情况下,测算需要多少资金来支付现有退休人员的养老金和在职职工未来退休时已经积累而应得的那部分资金。

“测算结果是8万亿元人民币,这是从1997年到2033年期间我国政府需要支付的职工养老金费用总额。”刚过而立之年的黄必红是分报告的主持者。她强调,测算中的利率、工资水平和增长率、养老金增长率等主要参数来源于中国银行、国家统计局等官方机构公布的数字。

据记者了解,在此之前,包括世界银行在内的多家研究机构也曾对中国养老金债务进行过预测,由于计算方法和使用参数不统一,最终导致数额存在差异。

我国从80年代开始对城镇企业职工养老金制度进行改革,1997年国务院正式发出了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,确定了全国城镇职工养老金制度从过去现收现付的企业养老制,向社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险转变。社会统筹部分用于现有退休人员养老金资金来源,个人账户部分则为眼下投保的在职人员退休后的养老金作资金积累。

与世界上其他国家一样,在新旧制度的转变过程中,我国产生了巨大的债务缺口:在1997年前的现收现付制度下,老职工没有个人账户,但他们在旧制度下通过缴纳社会保障费(税)积累起来的养老金权利却仍然必须兑现,这样就形成了一个数额巨大的养老金隐性债务。改革之后这一债务被显形化了,人们通常将它视为体制转轨带来的成本。

分级测算圈定“债主” 4万亿元需融资解决

长期以来,中央政府和地方政府在偿还养老金隐性债务的责权上一直模糊,既不利于债务的偿还,也间接危害到社会保障制度的可持续发展。中国人民大学课题组提供的报告首次详细分析了养老金债务的构成和责权,明确了有关各方在转轨过程中应当承担的责任,为偿还理清思路。

课题组认为,近8万亿资金应当分成两级债务,一级债务的现值是6.53万亿,次级债务的现值是1.42万亿。

据介绍,一级债务是1997年前已经退休的老人和1997年前参加工作但在1997年后退休的职工,按照现行缴费方法进入到社会统筹部分的基本养老保险费,这部分应当是政府对老职工已积累的养老金责任;次级债务是按照现行办法测算的养老金债务与一级债务之间的差额。

“前者可以看作基于中央集权一致性形成的债务,后者应当是基于地区差异而形成的债务。这样可以更明确地把债务中因为历史责任而延续下来的部分和因为制度改革发生变化的部分区分开。”黄必红分析道。

课题组认为,在近8万亿的隐性债务中,按照我国现行养老保险的筹资状况,约4万亿元可以通过现有的社会统筹解决,是不必单独考虑融资的,剩余的4万亿才是真正的“缺口”,需要政府以各种方式融资解决。基于中央和地方所承担的不同历史责任,其中一级债务中的2万亿,应当由中央政府承担;次级债务中的约2万亿元可以由地方通过划转国有资产等办法来偿还。

2000年以来,我国建立了社会保障基金。到今年9月,全国社保基金总额已经达到1818亿元。这个数字看上去不算小,但是无论与我国养老缺口相比,还是与其他国家养老金储备规模相比,差距都还十分巨大。

收支缺口扩大 养老危机凸显

中国人民大学课题报告根据2004年到2033年每年对退休人员发放的养老金数额趋势分析后认为,在做实个人账户的前提下,从2032年起我国养老金债务开始下降。此时,1997年前退休的那一部分老人已经全部在90岁以上,在总人口中的比例已经很低;1997年前参加工作却在1997年后退休的那部分“中人”由于多年来的养老金个人账户积累,拥有使用自己养老金个人账户的权利,政府的负担将大大减轻。也就是说,如果我国养老保障制度能平稳推进,做实个人账户,30年后养老金缺口将得以填平。

但现实的情况是,在目前阶段,养老保险每年收不抵支,支付危机日益显现。全国社会保障基金理事会副理事长解学智称,我国每年的养老金压力主要发生在两方面,一是征缴的养老金收不低支,每年大约有四五百亿元,一直由中央财政在拨付;二是个人账户每年被挪用1000多亿元用于统筹,目前个人账户缺口已经积累到7000多亿元。

由于政府部门一直没有明确如何支付转轨成本,在实际发放中,在职职工缴纳的社会统筹基金远远无法支撑当前退休职工的养老金支付,因此造成了在职职工个人账户上所积累的资金被大量挪用,给退休职工发放工资,个人账户“空账”运转现象严重。个人账户上没有资金的积累,当然也就无法用于市场投资,这不但影响了在职人员缴纳养老金的信心和动力,也损害了他们的利益。

另一方面,急剧增加的老年人口推动养老危机加速逼近。2000年的第五次全国人口普查显示,全国60岁以上的人口达1.3亿,65岁以上人口占人口总数的7%,我国已经进入“老龄社会”。到2030年,我国人口结构将从现在的15个劳动力供养1个老人变为3.3个劳动力供养1个老人。中国老龄科学研究中心从事老龄公共政策的原野博士认为,西方国家进入老龄时期一般都花费一百年左右的时间,而我国从控制生育到进入老龄化只用了18年时间。“我们这个社会“未富先老”,所承担的养老责任越来越繁重。”他说。

随着老龄化社会程度的不断加深和在职劳动者的逐渐减少,老龄化高峰到来时必然带来养老金支付危机,目前仅依靠当期财政弥补的做法显然难以维继。

与此同时,债务缺口还带来覆盖面与企业负担之间的恶性循环。中国社会科学院社会政策研究中心秘书长、研究员唐均进一步分析,目前养老保险运行形成了一个悖论:参保人数越少,个人和企业承担的费用就越高;承担的费用越高,参保覆盖面就越难以扩大。事实的确如此,一方面企业拖欠缴费现象比比皆是,另一方面我国进入老龄化发展最迅速的时期,离退休人数年增长6.64%,但是自2000年以来,参保人数年平均增长只有4.04%。

2002年起,辽宁省开始尝试做实基本养老保险个人账户,吉林和黑龙江两省也紧随其后,为此,中央和地方政府相继注入资金以填补缺口。劳动和社会保障部有关负责人认为,东北三省做实个人账户的试点工作为在全国进一步完善基本养老保险制度积累了新的经验。

有资料表明,如果采取辽宁试点按8%做实个人账户,实行统帐分开管理的话,到2033年后养老金统筹将开始出现结余,制度步入良性运行轨道。但问题在于,做实个人账户需要中央和地方的巨额资金投入,看来下一步如何通过划拨国有资产解决“历史的欠账”,还有待破题。

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