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中国滑向福利陷阱?

2010年07月15日09:37东方网李华芳我要评论(0)
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1福利政策的争议

显而易见的理由是中国的贫富差距问题现在成了一个焦点话题。但对于如何缩减贫富差距,却有截然不同的政策方案:一个现实的选择是政府通过福利政策来缩减贫富差距,但问题是实行福利政策的制度本身有问题,所以先要改革福利制度,用正确的福利制度来矫正收入分配不公现象。

另一种方案与此不同,主要是对什么是正确的福利制度有疑议,与依靠政府的福利制度不同,这种观点更倾向于“无国家的福利”,即国家不是直接通过福利政策来提供福利,而是提高个人增强面对风险(改善自己的福利状况)的能力。

第一种方案有一个现实的约束条件,即在现在的中国财政税收增长的情况下,指出将财政更多花在直接民生上,例如教育、医疗和养老等,并使得低收入阶层能过上体面的生活。不得不承认另外一个现实是,即便是增加在民生上的财政支出,这种支出的分布也是不公平的,有权有势阶层和富裕阶层反而会比底层享有更多的民生公共服务。因此增加民生支出与提高底层生活水平之间,尚有距离。

第一种方案也需要面对来自“持第二种方案观点的人”的质疑:为什么一定要通过政府来实施福利的供给?人们成立政府的目的是为了解决共同体的公共品供应问题没有错,但是政府给的“福利”并不是公共品,也并不是人们一定要从政府那里得到的。 私人部门通过市场机制和第三部门通过非政府组织形式也可以有效供给福利。

实际上,仅仅考虑财政收入增加或不变,而后考虑由政府分配这一想法忽略了一点:也就是政府进行再分配可能会直接影响财政收入的变动。很可能当政府加税,却导致了全社会财富的减少,以至于在社会福利水平上表现出来的是社会福利净损失。而不管政府的分配方案如何,将不足以弥补由于加税带来的财富缩水。

2理念还是现实?

这里还需要区分两个层次,一个是理想类型,一个是真实世界。不管是市场化方案还是全面政府主导的方案,其实都是理想类型,只是走向了不同的极端。当然这非常有益于从逻辑上辨析两个极端的优劣。但在真实世界中,在市场化和政府主导之间,存在诸多现实状态,现实的福利政策选择落在这诸多现实状态里,靠市场一头多一些还是靠政府一头多一些,看的是具体的约束条件。

我们不难理解提出第一种福利政策方案的设想实际上是意识到中国目前的财政收入用于民生太少。2009年,中央财政教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化方面的民生支出合计7426.48亿元,占当年财政支出的10.8%,与4万亿的刺激经济投入相比仍是一个零头。而2008年美国仅社会保障支出占中央财政支出比重就为29.5%、德国为54.3%、加拿大为45.4%。中国相形见绌。所以很自然会提到需要加大在民生方面的投入,减少政府在其他方面的投资,尤其是重大工程和基础设施上的投资。但这里的确还需要比较政府投资所能带来的好处大,还是加大民生支出的好处大,因为投资也能带来就业岗位。

但这也并不必然是现实可行的选择。由政府增加财政收入然后进行再分配的模式在民生方面不一定会有大的支出,并且即便是增加民生支出也不一定会提高底层的生活水平。但让政府减税然后直接通过社会第三部门进行再分配的模式,将会增加民生支出,并且提高底层生活水平。

这里的理由也并不复杂。首先,第三部门更有效率。尽管也可能出现和政府部门类似的腐败,但由于当前的条件下监督第三部门,例如NGO,要比监督政府容易得多,实际上对NGO的独立审计和信息披露的要求比政府部门要严格很多,这使得第三部门的效率要普遍高于政府。另外,第三部门在广泛的领域里都表现得比政府更专业,从信息角度来讲,第三部门对底层的需求了解更为透彻,不管是救灾、扶贫、还是环保方面,都是如此。

其次,直接减税可以鼓励私人和第三部门直接进行再分配,而节省政府征税和再分配环节发生的费用。事实上,美国公益基金会的发展历史表明,对私人部门的税收抵扣政策将会极大鼓励公益基金会的发展, 而公益基金会又会成为福利供给的重要资助方。

3最后的答案

当然会有人说“所有的政府财政收支,既不是国家的,更不是财政部门的私有财产,而都是为着“富民”服务的。是把钱留在老百姓手里自己花,还是交给政府统一来花,无非是老百姓花钱的两种不同方式。”但我们认为这种说法并没有理清楚两个层面的事情,一是在真实世界里哪一种效率更高,二是在理想类型上该做何选择。

中国目前对财政部门的考核明显是一种增长绩效的考核,在这种情况下财政税收收入的增长与该部门内的官员升迁激励捆绑,必然造成财政收入节节攀升的现象。这也是为什么在2009大幅经济刺激以应对金融危机的时候,中央财政还能实现巨大增长的理由所在。但对于财政花钱的效率,则缺乏必要的考核。

同时第三部门的发展在中国受到严格的限制,这样就很难通过对比来发现百姓自己花钱的效率高,还是由政府代理来花钱的效率高。尽管也存在极少数相反的例子表明NGO有时候也效率低下。(Mahmud Khan, M and Ahmed, S,2003, Relative efficiency of government and non-government organizations in implementing a nutrition intervention program - a case study from Bangladesh. Public Health Nutrition; 6 (1), p19-24)不过跨国的经验表明,NGO的效率普遍高于政府,例如欧美对非洲的援助就越来越多偏向了NGO而不是政府。(Sam Chege,1999,Donors shift more aid to NGOs,Africa Recovery, Vol.13#1 (June 1999), p6) 也有实践表明NGO与政府间需要更多的合作。

另外,发达国家的公共支出占GDP比重往往超过中国,这也成为“大政府”的一个借口。但这里忽略的问题是在发达国家的社会福利支出中有很大一部分是通过“民办”方式来实现的。

实际上,回到理想类型的层面,我们必须问中国的福利政策会不会陷入一种有意无意支持加税,而后扩大政府规模以应付再分配,最后陷入效率低下的政府再分配的福利陷阱。为了更多的福利需求更大的政府,但更大的政府不仅对经济发展是一种威胁,也无法保证更多福利,更不提提高底层生活水平了。

而与此相反,藏富于民的思路已经隐含了迫使个人提高应对风险能力的想法,而这一理想类型可能由于现实约束无法达到,但却是福利制度要努力逼近的目标。中国古话说“授人以鱼,不如授之以渔”,诚哉斯言。

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