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选举法修订的核心在哪
http://view.QQ.com  2009年10月28日09:27   荆楚网  秋风  我要评论(0)

现行《选举法》规定,农村每一人大代表所代表的人口数四倍于城市。此即著名的“1/4条款”——最初还曾经有过1/8的规定。多年来,社会各界从各个方面推动修订这一不合理的条款。全国人大常委会这几天正在审议的《选举法》修正案草案对此正式作出回应:一步到位,实行城乡按相同比例选举人大代表。

奇怪的是,竟有所谓“宪法学家”声称,当初的八分之一或四分之一条款有其“历史合理性”。据说,当时农民占人口绝大多数,如果城乡按相同比例选代表,那人民代表大会就成了农民代表大会。

成为农民代表大会又怎么样?现代国家的最高原则是“人民主权”,或曰主权在民,即所谓“民有”。当然,在现实中,作为一个整体的抽象的“人民”,无法行使这种至高无上的权力。人民只能通过代议制的安排近似地行使国家的主权。对于一个大国的治理来说,代议制是唯一在技术上可行的民主制度。全国人大大约也属于这样一个机构,宪法宣布它是“国家最高权力机构”。但为保证人民的主权不被扭曲,代议制的安排也必须尽可能地与人民的构成相吻合。当一个国家的国民主要是农民的时候,其代表主要由农民构成,难道有什么不对么?

对于农民作为一个群体的根深蒂固的怀疑、恐惧,让某些宪法学教授即便到了今天,似乎仍对不平等的选择权条款充满留恋。当初由宪法学家们起草的选举法修改专家意见稿及曾经对不平等选举权的修订提了两个方案:第一个是一步到位。第二个方案则是分地区实施,有条件的地方实现1∶1的比例,没条件的地方先实现2∶1的比例。立法者倒毅然决然地采用了一步到位的做法。由此看来,所谓的“宪法学家”们究竟是在推动、还是在延迟中国的法治化进程,还真值得思量。

当然,现代国家治理的另外一项必要因素,倒确实要求,农民的代表不一定是农民,工人在代议机构里的代表不一定要是工人。

代议制可能确实是因为人民数量太多无法直接行使主权而发展出来的,但很快,人们就发现,代议制相对于直接民主制,具有一项巨大的优势。美国立宪者深入地阐述了这一点:代议制可以把理性引入到治理过程中。政治也是一门专业,是需要专业技艺的。而被人民选举出来的代议士,有条件、也有动力发展出一门政治技艺,包括辩论、立法的技艺。假如制度安排比较合理,代议士将能够利用这些技艺,为人民制定出更为优良的法律。当然,这需要合理的制度约束,以使代议士对人民、对选民负责。

根据这一原理可以得出结论:农民的代表不一定非得是农民。农民完全可以选举出非农民来充当自己的代表。重要的只是,通过某种机制保证自己选举的代表能够作为称职的代表,而不选出根本就不关注自己的权利和利益的人。很可能,农民选举非农民委代表,比如,选举长期从事维护农民权利的公益事业的律师作自己的代表,反而可以更好地主张、维护自己的权利和利益。因为,这些非农民代表既明白农民的权利、利益所在,又具有政治的能力。

事实上,现行的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》对于候选人的资格没有专门规定,比如,它没有规定说,人大代表必须是本选区常驻居民。所以,农民选举公益律师为自己的人大代表,并不存在法律上的障碍。

历史上倒确实有过一种理论,要求农民在代议机构里的代表一定是农民,要求工人的代表一定是工人。这种理论被人称为“工团主义”或“合作主义”,它主张按照职业、行业分配议会的议席。有趣的是,它的最有名的实践者是意大利的墨索里尼。此事即证明了,这样的代议机构其实很容易被操纵,因为那些代表很可能没有政治能力。

当然,在虽过谈论理论的时候决不能忽略具体情景,否则理论就会变成笑话。当下中国的现实正是,农民的代表大多数都不是农民,而是县、乡的官员。全国人大更是如此。十一届全国人大代表中,农民的数量比前两届有所增加,也不过约90位而已。

正是基于这一现实,很多专家已经正确地预测:即使实现了1∶1的城乡人口同比例选举各级人大代表,也并不意味着在各级人代会里,农民代表能够大幅度增加。最多不过是,在各级人大,代表名额的地区分配将发生一定变化。比如,农村居民人口占多数的省份在全国人大中的代表名额将有所增加,而直辖市名额将有所减少。

但这并不意味着,那些新增加的人大代表们会更好地维护农民的利益。因为尽管农民代表过去在人大中也从不缺席,但人们可以明显地感受到,农村居民的权利、利益诉求在立法、在预算中没有得到足够体现。这说明了,农村选区选举产生的那些代表,农民代表也罢,非农民代表也罢,没有尽到自己对本选区选民的必要政治责任。

问题的关键在于,在现实的选举过程中,候选人的提名被限定在极其狭小的范围内,候选人之间也没有必要的选举竞争,选民们根本不知道候选人究竟有哪些政见、有那些设想,就被要求投票。在这样的选举过程中,起决定作用的是提名机构,而不是选民。由此产生的代表,是对提名它的机关负责,而不是对选民负责。那么,它究竟是农民、是工人,还是别的什么人,都不重要。事实上,很有可能,越是农民、越是工人,越是难以在人大中代表农民、工人的权利和利益诉求。

于是,选举法修订究竟能够造福农民的关键,就在于下面一点:这些占用农村地区名额的人大代表究竟是否真正地能够代表农民的诉求——至少是部分地;因为,关于代议机构的代表究竟是指代表本选区选民,还是作为本辖区、乃至全国的选民,历史上、现实中始终是存在争议的。但一个选区选举的代表至少应当在代议机构中部分地发出选举他的选区的选民的声音,这一点大概不会有错。

因此,选举法需要修改的地方其实很多,比如,改变选举委员会的构成,允许候选人采取各种方式开展竞选活动等,以使人大代表真正地成为选民的代表。惟有在进行了这样的改革后,选举权平等条款才会具有真正的价值,即便乡村居民选出的代表并非农民。否则,即便出席人大会议的确实是农民身份的代表,也无助于保障和增进农民的权利与利益。

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