余凌云：感谢政法大学。我对这件事情不是很清楚，所以我想抛开这件事情来谈一下行政问责制。我记得几年前我去北大参加论文答辩，有一个学生写的就是行政问责制，当时差点没让他过，因为他的副标题是“政治倾向”。我认为这个副标题是不对的，为什么呢？从法制史的角度说，行政问责制在古代就有。我们在推进法治过程中，我一种非常自然的返古情绪。但是行政问责制还是有一些弊端的。因为以这种方式推进法治、推进依法行政的根本原理就是增加行政官员的个人风险。行政官员不堪重负时就必然要转移这种风险。怎么办呢？请示。在办案的时候少作主张，有什么事情都请示汇报。通过请示和汇报的方式把这种风险向上转移。有的派出所所长明确跟我讲他们有什么事情来不及书面请示的时候就打电话请示，打电话还要录音，以便以后拿出来做证据。这种制度往往导致行政效率的低下。所以将这种方式作为推进法治的主要路径是有问题的。在我国政府推进行的法治进程当中，行政机关的内部推进的作用要比行政诉讼强。我归纳改革开放以来我们主要有以下路径推进法治：
一是行政诉讼法，即通过“民告官”的形式来推进。行政诉讼法颁布实施后，取得了很大的成果。但是行政诉讼有巨大的瓶颈。因为在成文法国家，法官的审查能力与法律的明细程度是成正比的，法律规定越是明确，法官的审查力度也就越强，控制行政的能力也就越强。反之，则控制行政的能力减弱。法官的创新点主要在两个地方，一是对审判程序进行创新，但是如果实体规则不行，法官在这方面的创新非常难。二是引用法律原则，但是这种创新对实体法的影响非常小。我很同意西方学者的一个说法，说法官不是搞实体法的，只能在审判过程中作一点点事情。所以这条路是非常微弱的。
二是通过正当程序推进法治。实际上这种途径推进法治的能力也很弱。最明显的就是听证为什么没有用。前几天我去北大开会，在拐了湾之后被交警拦住要罚款。我说我要申请复议、提起诉讼，他说欢迎对我们的工作提出意见。这让我震动很到。后来在警察协会开会的时候我就提到这个事情。我说为什么在行政处罚程序中给当事人很多程序上的权利还是没有用？因为我们国家缺少真正能对抗行政机关的社会力量。在这种情况下，正当程序要真正起作用还是得靠规则。如果在现在北京市交管局正在搞得行政裁量标准中加一条说：行政机关有过错就不能处罚；有混合过错的话需要减轻处罚。那么我就可以拿文本和他理论。这样我就觉得很好。所以正当程序要真正起到到作用还得依赖规则。
第三个很重要的路径就是内部执法监督。我觉得这是政府推进法治的最主要的路径。我再跟行政机关的同志交流是他们说怕法院检察院，但是更怕年终考评。这从侧面上反映了我们的内部执法监督的约束力。这个约束力实际上增加了官员的政治风险。那么怎样将这种政治风险进一步合理化呢？我觉得最重要的还是规则的明细花。包括我们这次事件中以下子免了两个，从某种程度上说是转移社会情绪的办法。在规则不明确的时候往往是人觉得这种事情是“倒霉”，因为觉得这不是制度之内的。在制度不明确的时候追究其责任会让他觉得很悲哀，无论从老百姓还是执法人员的角度来讲都是很冤枉的。前几年炒作的很厉害的“超级马力案”有很多问题。如果要追究警察的责任他会觉得很冤枉，因为没有任何人、任何规则叫他怎么做。因为没有规则，所以会像各种办法。我很同意功德的话，在我们国家推行行政问责制不是不可以，但归根到底还是要明确制度。我自己得出的结论是我们最大的缺陷是制度不明确。这里所谓的制度不是字面上的法律规定，因为字面上的法律规定大家看了之后无法炒作，需要一些内部的规则制度明确具体的办法。这是我们抛开案件对行政问责制的一个评价。当然，从宪法层面上讲，这个问责到了高层可能就不是行政法的问题了，比如说人大对其进行质询，这已经是宪法问题，而不是行政问责了。不一定正确，谢谢大家。
沈岿：感谢法大。我想“贵族”和“草根”总有一个界限，谈到界限问题，我接着余老师的话谈谈“超级马力案”，我提出的看法是要补偿，因为在着这种情况下当事人是在我的控制范围之内的。开门，没问题，当事人赔门；当事人不可能在警察的眼下盗窃。当然这是事后的看法。但是如果警察被规则化了。他就会说没有这个规则，我为什么要这么做呢？但是如果没有规则化，那么要追究他的责任也就不知道从何着手了。我觉得在这个案子中，问责和救济应该分开，因为国家对受害人予以赔偿，工作人员不一定就有过错。公安机关错拘留、错误逮捕，后来查无实据，释放当事人，公安机关就一定有过错么？所以问责应该和救济有一个界限。宋、余二人隐含着要规则化，制度化，特别是行政问责。我也提出一个不成熟的想法。宋提到说要铁道部应该怎么样，类似于宪法中的行政首长问责制。但是这里的问题是为什么铁道部要买单？1979年的事件中，有总理级的买单了。《南方周末》的一个论调是我们现在的政治文明在倒退，因为以前就有总理级别的人负责了，如果进步的话，是否可以上升到更高层次？因为政治文明的车轮在进步。我们今天主要是在讨论“法治化”，法治化的前提是要有一个非常明确的文本。那么我们是否有关于行政问责制的明细规则呢？中央层级的只有保监会有，地方政府有79件之多。行政问责制一般都问到市政府工作部门的首长或是负责人。那么，是否应该出台一个行政法规或者法律来规定行政问责制呢？这个问题我没有想好。这是一个问责的层级问题。还有问责的方式问题，我了解的问责的方式主要有限期整顿、书面检查、通报批评等等。那么我们铁道部的这次为期四个月的安全大检查是否是问责的一种形式呢？什么样的形式能更好的实现问责？第三个是问责的标准问题。刚才说的死亡30人以上就是一个标准。那么有了这些标准，谁来执行？现在行政法学界提到的两种问责模式：一是同体问责，也就是自己当自己案件的法官。二是异体问责。迄今为止行政问责还是同体问责，内部追究。但是如果市长不去问责，怎么办？该提起问责程序的没有提起，怎么办？这是一个问题。综合起来的一个问题就是行政问责制应该走向何方？应该说余教授说的民主化方向。我们都清楚法律规则再怎么明晰都是有不足的。如果没有规则规定怎么办？宪法中规定人大可以通过投票将法院检察院人员选下，不需要理由。法治需要法官，如果执行行政问责法治化，法官是否不堪重负？这是我的一些疑问。谢谢。
解：各位老师还有什么回应的？
宋：我是被冤枉的。我只是希望有更高层次的人站出来对此次事件负责，以一种让我们满意的方式给我们一个说法。至于是谁，那不是我能想象的。如果有更高层次的人站出来，我觉得是一种进步。这里面可能有个理性的问题，但我还是比较感性。我觉得肯定应当是问责的。但是问谁？怎么问？以什么程序问？有什么样的结果？等等，这些需要衡量。这就需要一个制度的构建。这个制度能够发挥效果，令受害人满意，被问的人不觉得冤枉，这就够了。这是个立法的问题，是制度衡量的问题。
余：沈老师的谈话给我很大启发。行政法上的行政问责对基层的行政主体有很强的约束力。随着职务的加高，职责也逐渐抽象，这是推行行政法上的问责很难。这种情况下应该上升为一个宪法问题。我想人大的同志在这方面应该有所作为。我们可以做一个坐标，确定一些因素，随着因素的增加可以上升为宪法问题，而不是行政法层面。
解：我调查了几次事件的问责情况。99年重庆事件，一个县委书记被杀了，这是比较严重的。过了一段时间，韩国的一座桥出了问题，韩国总统谢罪，总理辞职。2001年烟台海难的问责有很大进步，主要是中央和地方两条线，对省长警告，主管副省长严重警告，一直到没有行政处分了，就追究刑事责任。中央的也差不多。但是正如余教授所说，行政问责一是没有规则制度，二是没有什么规律可循。国外一些官员从其职务的称谓中就可以看出其应该对什么事情负责，我们国家的不能。宪法上规定了总理，但组织法上没有对其他人做规定。我想上面的问题是否和这个有联系。
沈：我觉得解老师提供了很好的路径。他说我们应该看看现在的行政问责制是什么样的。我也曾经带着这个问题去考察。发现不是无章可循。经管不是法律，但却是我们现行体制下最有用的规则，如《党政领导干部选拔任用工作条例》五十六到六十一条有明确规定，什么条件下要引咎辞职等等。那这个制度为什么让你觉得无章可寻呢？我就在想行政问责制究竟是在什么情况下产生的。从中央层面讲，我可以给其一个善意的解释，因为中央无法控制地方，所以引进行政问责制。从地方层面讲，我不愿给他们一个善意的解释，因为他们实在应付差事。也许考评中就有一条规定是否响应了中央号召推行行政问责制，于是制定了本本推行。但是本本的内容完全有自己说了算。所以我们觉得无规律可循。韩国为什么会这样呢？也许在文本之后又一个更大的力量迫使其不得不辞职，如果仅仅是由一个文本，而实践中还是“上有政策，下有对策”，那还是不够的。
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