中国发展研究基金会《中国发展报告2007》课题组
对中国反贫困政策的评价
自上世纪80年代中期以来，中国政府实施了一系列有针对性的扶贫政策或对贫困人口有重要影响的部门政策，以帮助贫困地区的经济社会发展和贫困人口摆脱贫困。这些政策大体上可以分为三类：第一类是开发式的扶贫政策，主要针对农村的贫困地区；第二类是社会保障政策，重点针对城市的贫困人口和脆弱群体，同时也在农村地区有选择性的实施；第三类是对贫困人口有重要影响的其他惠农政策，多数在农村地区实施。
从中国20年来的扶贫实践来看，各类扶贫政策对城乡贫困状况的缓解都起到了重要的作用，但不同政策对贫困人口的影响在不同地区和不同时期是不同的。以发展带动减贫的开发式扶贫对贫困地区的经济发展起到了显著的促进作用，但由于采用区域瞄准而不是直接针对贫困人口的方式，开发式扶贫的减贫效果随着贫困人口的减少而降低了。在贫困人口比重较大的20年代80年代中后期和90年代初，开发式的扶贫方式更有可能覆盖更多的贫困人口。20年代90年代后期以来，尽管区域瞄准的单位从贫困县变为贫困村，但由于贫困人口的比例大幅度降低和扶贫项目在实施过程中存在的问题，绝对贫困人口受益的可能性却越来越低了。目前的开发式扶贫政策的作用更主要的是减缓了贫困地区与非贫困地区收入差距扩大的趋势。采取更加有针对性的以人力资本开发为重点的开发式扶贫政策，使贫困人口更多的受益，应该是下一阶段农村开发式扶贫的主要政策调整方向。
社会保障政策的实施对城市贫困的缓解起到了决定性的作用，城市低保和养老、失业、医疗等保险制度的实施使绝大多数城市人口免于贫困的威胁。城市社会保障政策面临的主要问题是在非正规部门就业的劳动力和流动人口不能平等得享受社会保障带来的好处，而且城镇低保作为城市扶贫的核心政策在实施过程中由于受地方财力差异的限制，没有做到应保尽保。城市扶贫政策的调整方向是进一步扩大政策的覆盖面并使保障程度在城市间更加均等化。社会保障对农村扶贫的作用将越来越重要，它的重点对象是那些缺乏开发潜力的农村贫困家庭以及遭受疾病和其他灾害打击的贫困人口。更加有针对性的开发式扶贫和适当的社会保障相结合将是未来农村扶贫政策调整的方向。
其他惠农政策尽管不完全针对贫困人口，但有些政策的实施有可能对贫困人口带来更大的好处或更大的损害。像农业税费的减免、退耕还林和基础教育的两免一补对贫困人口带来了更大的利益，成为近年来农村贫困人口减少的主要推动力量；而医疗服务的市场化、中小学布局调整等却给贫困人口带来了更大的损害。今后在进行部门政策调整时，必须充分考虑对贫困人口的影响，更多地采用对贫困人口有利的部门惠农政策，而限制对贫困人口不利的部门政策。当某些必要的部门政策改革对贫困人口的不利影响不可避免时，必须有相应的补偿政策。
反贫困的政策建议
中国的反贫困工作正处在一个重要的战略调整期。随着国家整体发展战略的调整，我国今后扶贫工作的对象与工作重点也需要随之变化。
为此，我们的研究报告提出了在发展中消除贫困的新思路。在这个新思路中，扶贫工作所惠及的不仅是还未获得温饱的生存贫困人群，也包括处于发展贫困状态的贫困人群。扶贫的工作方式不仅包括改善贫困人群生产生活条件的开发式扶贫，还要包括获得教育培训、医疗保健、文化生活和社会保障在内的以提高贫困人群发展能力为主的扶贫方式。扶贫工作的重点不仅要关注现有的贫困人群，还要关注他们的下一代，努力做到贫困不传代。在扶贫的新思路中，扶贫工作的主导力量是政府，但也需要更大规模地动员包括民间组织在内的社会资源参与扶贫工作。扶贫工作成功标准在于不仅能使贫困人群有更多地参与经济活动的机会，而且能够分享到经济增长的成果。
我们提出以下九个方面的政策建议：
一、建立发展贫困线标准，调整长期扶贫目标
贫困标准应该随着经济发展水平不同而有所不同。 用来测量贫困规模的贫困线也应该随着社会经济的进步而适当提高。在上个世纪80年代中期，中国政府制定了适合当时发展水平的农村贫困线(即生存贫困线)，并且一直沿用至今。20多年来，中国的人均GDP已经翻了好几倍，目前沿用的较低的贫困标准已经不能与当今的社会经济发展程度相适应。
为此，我们建议引入发展贫困线标准来替代现有的贫困线。建议有关部门成立一个贫困标准研究小组来深入探讨发展贫困线的标准，争取在下一个扶贫十年规划中(2011-2020)启用新的扶贫标准。同时, 应尽快启动新一轮的扶贫战略研究，为制定新的扶贫十年规划打下基础。
二、建立合理的信贷扶贫体制及金融部门的参与方式
金融扶贫在许多发展中国家被证明是最有效的扶贫方式之一。小额信贷是最适合扶贫的金融形式，可以有效地满足贫困人群的金融需求。我们对加强金融扶贫提出如下的建议：
第一，要使真正的小额信贷在中国得到发展，首先需要进一步开放金融市场，准许各个类型的小额信贷机构的进入并获得合法地位。当前正在六个省开展的村镇银行、资金互助社、小额贷款公司的试点开辟了民间资金对农村金融的准入途径，应该加快把试点推广到全国其他省市中的工作。
第二，对小额信贷机构进行分类管理。对只利用自有的资本金进行贷款业务的小额信贷公司给与更宽松的政策。可以考虑取消商业银行对小额贷款公司全额控股的限制。也可以考虑放宽商业银行对村镇银行20%以上控股的条件。
第三，放宽对小额信贷机构的利率限制，可以考虑先采用不超过基准利率四倍为利率上线。在整个金融市场利率自由化之后，允许小额信贷机构根据市场状况和运行成本自主决定贷款利率。
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