专题链接：【如果人的生命可以“标价”】
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包头空难的噩梦还在继续，虽然大难已过去4个月。3月4日晚10时，上海的桂亚宁在电话中泣不成声，“我至今都不能接受他不在的现实。”她的丈夫陈苏阳罹难时56岁，担任上市公司上海复旦复华科技有限公司的总经理。
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桂亚宁决定状告中国民航总局，因为她无法接受以21万元作为对丈夫生命的“廉价补偿”，以及东方航空公司在通知她接受赔款时的“傲慢”态度。
3月4日，她委托律师将诉状递至北京市第二中级人民法院，诉讼理由为民航总局行政立法不作为。据悉，这是中国民航空难史上遇难者家属首次打官司追究有关部门的行政责任。
赔的钱只够他生前几个月工资
2004年11月21日8时20分，从包头飞往上海的MU5210航班、东航所属CRJ200型客机刚起飞不到1分钟，就坠入距机场不远的南海公园。包头空难后6天，11月27日，东航即单方面制定了每位罹难乘客21万元的赔付方案。依据是，1993年国务院修订的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》(下称“暂行规定”)：“民用航空运输旅客伤亡赔偿最高限额为7万元人民币”，考虑到消费价格总指数的变动因素，东航在此基础上追加7万元，加上行李损失、丧葬费、家属抚慰金等，共计21万元。
仅就陈苏阳而言，21万仅仅相当于他生前几个月的工资而已。55位遇难者中，有13家家属拒绝接受这一“过低”的赔付。但事实证明，这是一个难以协商的复杂事件。东航表示，他们的赔付方案于法有据———仅此一句，便让所有罹难者家属哑口无言。
目前国内民航空难对国内旅客的赔偿依据，一直沿用1993年的暂行规定。尽管7万元这一最高限额越来越不合时宜，但作为航空事故的惟一赔偿依据，“暂行规定”一直未修改。
陈苏阳的代理律师赵霄洛表示，1993年到2003年的10年间，城镇职工平均工资增长了4.33倍，民航业的总收入增加了近6倍。一份权威数据显示，2004年航空业的全年收入达到1250亿元，2005年则预计达到1435亿元。“在我们这个以人为本的社会中，在世界各国赔偿标准不断提高的情况下，没有人会认为赔偿7万元是一个合理的数额，这样不合时宜的法规是否还有存在的合理性？”赵霄洛说。
今年1月，复华公司代表、陈苏阳遗孀及其律师与东航曾商谈善后事宜。陈苏阳家属表示，不能再以“暂行规定”作为理赔基础。东航则表示，赔付没有谈判的可能。
民航总局9年都不立法？
东航的态度促使桂亚宁在重创之中不得不打起官司。代理律师赵霄洛随后发现：1996年施行的民航法规定，“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。”
这就是说，依据1996年的这一条款，民航总局在民航法施行后就应该制定新的赔偿规定，并报国务院批准。但时至今日，9年过去了，7万元最高限额还在“暂行”。
赵霄洛律师表示，民航总局的行为属于行政立法不作为。赵霄洛认为，民航总局在有明确授权的情况下负有制定新赔偿限额的立法责任，但在长达近10年的时间里却迟迟未予履行。这种不作为，严重影响了空难遇难者以及所有飞机乘客合法权益的实现。
为何出现这一状况呢？有关法律专家向本报记者表示，原因有三：一是缺少有效的程序规则，怎么监督，责任如何追究，这些都没有规定；二是没有利害相关人的参与，监督缺少发起者；三是对立法不作为的监督缺乏宪法和法律依据。
但是，3月15日，中国民航总局方面在接受本报记者采访时却表示，民航方面已于2003年起草并提交了新的赔偿规定草案，只是尚未得到批复。
民航总局政策法规司副司长马正在接受媒体采访时也表示，民航法颁布实施后，民航总局也意识到了立法问题，制定了一个新的赔偿责任限额，但报送后，由于诸多内部原因，包括征询航空业界等方面的意见，至今没有出台。
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